税务处罚新规征求意见，专家建言概念细化、防止处罚过重

一项与亿万纳税人、缴费人切身利益相关的税务新规正在征求意见。这项新规的核心是推进全国税务行政处罚标准统一，以保障纳税人、缴费人的合法权益。

近期，国家税务总局网站公开了《国家税务总局关于发布〈税务行政处罚裁量基准（2026年版）〉的公告（征求意见稿）》（下称《税务处罚意见稿》），在8月13日前向社会公开征求意见。

《税务处罚意见稿》（详见https://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810356/n810961/c5251121/content.html）包含两个附件，分别是《税务行政处罚裁量基准（2026年版）》和《税务行政处罚“轻微不罚”事项清单》。

其中，税务行政处罚裁量基准涵盖税务登记、账簿凭证、纳税申报、税款征收、税务检查、发票及票证、纳税担保、涉税专业服务管理、涉税信息报送等9类66项行政处罚事项，逐项明确法定依据、裁量阶次、适用条件和具体标准；“轻微不罚”事项清单涵盖从税务行政处罚裁量基准中归纳的8项行政处罚事项，并规定具体适用条件。

上海交通大学财税法研究中心副主任王桦宇告诉第一财经，总体来看，《税务处罚意见稿》呼应全国统一大市场建设需要，对税务领域行政裁量权行使最典型的税务行政处罚进行基准统一，是在对近年来全国税务行政裁量基准按区域统一基础上，循序渐进再升级形成全国版的税务行政规章草案。全国版税务行政处罚裁量基准有利于统一规范税务机关行政裁量权行使，有利于公平保障、平等维护各类市场主体和纳税人合法权益。

此前我国东北、西南、西北、中南、华北、华东等区域先后发布区域内统一的税务行政处罚裁量基准，存在体例结构不统一、科学合理性不足、裁量因素不一、指引作用发挥不足等问题。

此次《税务处罚意见稿》则统一税务行政处罚尺度，以压缩税务行政执法自由裁量空间，防止同案不同罚。不过，专家们认为，相关处罚内容涉及的概念等可以进一步细化，进一步压缩自由裁量空间。

王桦宇表示，《税务处罚意见稿》涉及的大额倍数行政处罚规定方面，可以对相关情形进一步细化，避免相关情形理解差异导致处罚过重情形。比如，偷税情形处罚倍数的一个界定因素是“不配合税务机关”，这一概念需要进一步细化和明确。

根据《税务行政处罚裁量基准（2026年版）》第19条，偷税依法可以处不缴或者少缴的税款50%以上5倍以下的罚款。具体衡量这一罚款倍数的因素，除了被处罚次数、偷税数额及其占应纳税额比重外，另一个关键因素是“是否配合税务机关检查”。

比如，同样是五年内首次被税务机关给予行政处罚且偷税数额占应纳税额不满10%的，若配合税务检查处罚倍数为0.5~1倍，而不配合税务检查这一处罚倍数为1倍~3倍。因此，同一种偷税情形可能因为配合税务检查最低面临0.5倍罚款，不配合则面临最高3倍罚款，差异明显。

税务专家李军告诉第一财经记者，上述判断处罚倍数涉及“偷税数额占应纳税额比例”的概念，建议进一步明确应纳税额是指全税种的应纳税额，还是偷税相关税种对应的合计应纳税额，还是分税种计算偷税数额和应纳税额比例。

他表示，部分税务处罚事项在区分裁量级次的时候提到以“造成危害后果”“危害后果轻微”作为区分标准，建议进一步明确“造成危害后果”的定义或范畴，比如“造成危害后果是指造成少缴税款等情况“，以提高税企双方理解的确定性。同样，建议对“危害后果轻微”的概念也进一步明确，比如少缴税款多少元以下算“轻微”。

《税务行政处罚裁量基准（2026年版）》中，对相关违法违规行为细分裁量阶次后，会对应相应的处罚金额和倍数。

李军表示，这一处罚金额或倍数仍存在上下限，即仍存在自由裁量的空间，建议规定无特殊情况则适用下限，或适用与“适用条件”对应的比例折算的处罚金额，有特殊情况则采取一事一议的方式，由一定级别的税务机关进行集体决议。

《税务行政处罚裁量基准（2026年版）》第24条细化了以暴力、威胁方法拒不缴纳税款罚款倍数（1倍至5被），其中是否造成人身伤害、财产损失的是衡量处罚倍数的关键因素。

李军建议，明确人身伤害和财产损失的标准或者分级。比如，在抗税过程中摔了一个茶杯，算不算财产损失，如果算财产损失，罚款会从1倍以上2倍以下，直接跳升至4倍以上5倍以下。

《税务行政处罚裁量基准（2026年版）》第34条，对应当开具而未开具发票处以1万元以下的罚款进行了细化。比如，涉及发票金额不满1万元的，对个人处50元的罚款，对单位处200元的罚款。有违法所得的予以没收。

李军表示，由于《增值税法实施条例》采用了“纳税人发生应税交易，应当向购买方开具发票”的说法，但是由于存在海量的居民日常交易，这一规定与目前实际执行存在差距，而且《发票管理办法》里讲的是“税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款”，为了防止处罚面过宽以及对处罚谁不处罚谁的自由裁量，建议增加“在税务机关责令限期改正的期限内改正的”，不予行政处罚的规定。

根据《行政处罚法》，当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。因此，行政处罚过程中，一般也应考虑“主观故意”因素。《税务行政处罚裁量基准（2026年版）》的部分违法行为处罚裁量中，也涉及“主观故意”考量因素，比如税务代理人违反税收法律、行政法规，造成纳税人未缴或者少缴税款的行为中，若存在“主观故意”，罚款倍数更高。

有专家建议，此次《税务处罚意见稿》可以考虑将没有主观故意的税收违法行为排除在处罚范围外，并明确主观故意的具体判定标准。

李军认为，在《税务行政处罚裁量基准（2026年版）》第65条“涉税专业服务机构及涉税服务人员其他扰乱税收秩序等行为”中，涉及“公开歪曲解读税收政策”，这里需要明确“歪曲解读”的定义。另外，建议加上“主观故意”的表述，防止将涉税专业服务人员的理解错误也归类为“歪曲解读”。实践中也存在一些税务机关工作人员理解错误造成对税收政策的错误解读，不可一概而论为“歪曲解读”。

王桦宇建议，根据公平合理性原则可考虑设定一些例外条款，并通过集体讨论、层报上级税务机关等严格程序进行规范，这样对于按照数额和情形适用裁量，明显超过日常认知的处罚事项可以适当调整。

“比如，小微主体因稍超过小微标准（小规模纳税人和小型微利企业）而少缴税款，但在临界值上税款占比计算悬殊而可能导致在处罚上可能直接是数倍起罚，也需要考虑此种情形下比例原则的适用以及小微主体的承受能力。”王桦宇说。

他认为，在轻微不罚事项清单方面，也可以考虑根据经济社会发展和税收征管的具体情况，动态调整和补充相关的涉税事项内容，同时在本轮征求意见后，将社会各方面反馈过来的情形进行充分考虑和仔细筛选，在目前的8种情况进行适当增补。