2026年上半年城市更新盘点：政策完成闭环制度搭建，行业从投资驱动转向存量长效运营

2026年作为“十五五”开局之年，国内城市更新迎来关键性转型。

《每日经济新闻》记者梳理发现，今年上半年，国家层面重磅出台了《城市更新“十五五”规划》，搭建起覆盖量化指标、重点任务、重大工程、全周期配套政策的完整五年实施体系，配套的城市体检前置机制、存量土地盘活、更新资金闭环监管、房屋基础信息数字化统计等制度同步明确落地路径，补齐了长期以来的机制短板。

与此同时，行业发展逻辑同步迭代，市场逐步摒弃过去“重开工、重投资、轻长效运营”的旧模式，严控地方政府隐性债务、强化资金绩效、聚焦长期运营实效成为行业共识，城市更新正式迈入规范化、精细化、全周期运营的全新发展阶段。

“本轮《城市更新‘十五五’规划》的落地，标志着我国城市更新工作从试点探索、粗放推进，转向体系化、制度化、高质量发展的全新阶段，成为新阶段人民城市建设的核心抓手。”上海易居房地产研究院副院长严跃进分析称，规划从房地产转型、民生改造、内需激活、数字治理、资金保障多维度搭建完整落地体系，设置系统化量化考核指标、丰富多元政策工具箱，将全面推动城市更新提质增效，带动行业实现规范化、可持续转型。

完成政策闭环制度搭建

2026年上半年，城市更新完成了从“政策框架搭建”到“落地闭环管理”的跨越，顶层设计与地方制度不断完善。

据中指研究院监测数据，2026年上半年全国多地密集出台城市更新配套政策、专项规划与实施细则，核心变化在于政策不再停留于宏观方向指导，而是形成可落地、可考核、可监管的完整执行体系。

其中，2026年5月出台的《城市更新“十五五”规划》是核心里程碑，首次以国家级五年专项规划的形式，明确2030年阶段性目标与2035年远景蓝图，划定10项核心发展指标、23项重点任务与14项重大工程，为全国城市更新划定清晰路线图。

与此同时，国家配套制度持续补位，确立“先体检、后更新”的核心实施逻辑，推动城市体检、专项规划、片区策划、项目储备深度衔接，系统性扭转以往各部门分散申报、单体项目零散推进的传统项目生成模式。

规划土地政策方面，通过设立土地混合利用正面清单、微更新规划许可豁免清单、建筑功能转换过渡期等细则，破解存量改造中用途调整、产权登记、审批繁琐等行业痛点。

资金闭环监管要求持续强化，严控同一项目多头申报、重复申领财政支持资金、严禁新增地方政府隐性债务，将考核重点从单纯投资规模转向项目资金平衡、实施成效与全周期风险防控。

此外，地方层面的制度建设同步向纵深推进。根据中指研究院不完全统计，2026年初以来，地方层面公开样本中共梳理出城市更新相关政策、规划及实施机制59项，其中省级及直辖市层面30项，市级层面29项。

2026年上半年省市城市更新政策及实施机制（不完全统计） 图片来源：中指研究院

其中，山西、天津等地城市更新条例正式施行，安徽、河南、重庆等多地加速推进立法工作，让城市更新摆脱阶段性专项行动属性，迈入法治化、常态化发展阶段。

盘活存量、精准运营成为核心关键词

随着政策体系全面落地，2026年上半年城市更新行业逐步脱离单一工程建设的浅层开发模式，市场主体、资金资源、项目资源实现高效对接，行业正全面迈入“策划、融资、建设、招商、运营、资管”一体化运作的全新发展阶段。

以往城市更新以施工建设为核心，企业比拼工程资质与建设速度，如今综合服务能力、长期运营能力成为核心竞争力，行业价值逻辑全面重构。

城镇老旧小区改造内容与实施目标 图片来源：中指研究院

据中指研究院梳理，今年上半年，各大重点城市结合自身资源禀赋与产业发展特点，形成差异化落地实施路径，盘活存量、精准运营成为核心关键词。

其中，北京聚焦精细化统筹，上半年推出1321个年度更新项目，总投资超千亿元，同步落地政策激励工具箱与土地价款核定细则，重点推进片区综合更新，新增低空经济配套、“平急两用”设施、历史街区活化等新型更新场景，实现从单点改造到片区统筹、功能复合的升级。

上海则立足存量产业空间提质，持续推进低效工业用地盘活，完善工业用地二级市场机制，同步发力商务楼宇焕新，聚焦改造后的产业导入与功能升级，推动存量空间提质增效。

2026年上半年重点城市城市更新进展与实施机制 图片来源：中指研究院

广州、深圳将存量非居住楼宇盘活作为核心抓手，成为全国城市更新存量改造的先行示范。

广州出台专项政策支持低效商办楼宇、老旧厂房功能转换，允许产权入股、租赁托管等多元运作模式，设置最长15年的功能转换过渡期，打开了非居住存量空间更新的市场化空间。

深圳则细化非居住建筑功能转换规则，建立联合审查、安全监管、到期退出的闭环机制，让存量改造有规可依。重庆、武汉则依托平台化、清单化模式提速，重庆上线城市更新数字化资源对接平台，同步发布总投资近1200亿元的城市更新机会清单；武汉依托政策工具箱整合67项实操举措，大幅提升项目落地效率。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉指出，目前城市已进入存量主导时代，城市更新正式成为我国新时期城市内涵式增长的重要动力。

“城市更新要以高质量和可持续的方式来推进，高质量就意味着不再是大拆大建，不再是房地产主导，而是人民城市主导，通过更新更好地盘活存量空间、补足配套短板，使得人居环境明显改善。”李宇嘉说。