从“一托了之”到“双罚到人” ——谈《生态环境监测条例》的责任链

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

2026年1月1日起施行的《生态环境监测条例》，是我国首部专门规范生态环境监测工作的行政法规。其中引入的“双罚”制度备受关注——既罚“甲方”又罚“乙方”，既罚“单位”又罚“个人”。这一制度设计的法理基础是什么？实践中如何操作？本文结合《生态环境监测条例》条文及相关法律体系进行探究。

一、《生态环境监测条例》中的两种双罚

《生态环境监测条例》构建了两种类型的双罚机制。

类型一：甲方乙方双罚（委托方+受托方双罚）

2026年5月，云南罗平县某污水处理厂因环保负责人、副厂长多次干预自动监测设备运行，被曲靖市生态环境局处罚22.1万元。运维单位云南某环境科技公司的运维技术人员在两次发现该厂污水总排口总磷自动监测数据异常、自动监测设备未正常运行后，未进一步排查处理，也未及时报告生态环境主管部门，被处罚3万元。

这是一个非常典型的甲方乙方双罚案例。甲方人员多次干预自动监测设备运行，这种情形下，甲方不仅不能以“委托了运维单位”为由脱责，反而成为主要违法主体，适用较重的罚则；乙方人员发现异常但未排查也未报告，正是典型的违反合同随附义务行为——乙方的法律责任不仅是“保证设备不坏”，发现异常后不得隐瞒、必须尽到报告和处理义务。3万元罚款虽然远低于甲方的22.1万元，但体现了“查出问题就应作为”的执法导向。

本案中谁更“坏”一目了然，罚金差距近7倍，印证了双罚制不是“各打五十大板”，而是“各按各的错，各付各的账”。甲方因主动违法受重罚，乙方因消极失职受轻罚，差异化惩罚体现了制度的精准性。同时也提醒运维单位：发现问题不上报，本身就是一个独立的违法行为，不能以“是甲方自己搞坏的”为由免责。

类型二：法人自然人双罚（单位+个人双罚）

《生态环境监测条例》第44条针对企事业单位（委托监测方）弄虚作假，处10万元—100万元罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元—20万元罚款；第45条针对技术服务机构（受托方）弄虚作假，处10万—200万元罚款，对直接负责的主管人员和其他责任人员处1万元—5万元罚款并5年内禁业，情节严重的禁止机构从事监测服务、吊销资质证书。

2026年3月，福建省泉州市执法人员现场检查发现某环境检测公司存在环境监测数据弄虚作假行为。除对该检测公司处12万元罚款外，对涉案的两名直接负责的主管人员和6名直接责任人员处罚款并禁止从业5年。

《生态环境监测条例》第44条和第45条均包含了“对单位处罚+对个人处罚”的结构。第45条更是对个人设置了禁业限制，直接剥夺造假人员在监测行业的从业资格。这背后的法理在于：单位的行为能力通过自然人的具体行为实现，自然人具有独立的主观意志和可归责性，必须独立承担责任，不能以“职务行为”为由豁免。

二、“单位+个人”双罚与单罚的分界线

值得注意的是，《生态环境监测条例》并非所有条款都适用“单位+个人”双罚。第42条和第43条就是单罚条款。

第42条针对企事业单位的九种违规（如未安装联网设备、未对设备进行维护保养、未记录工况等），仅处罚单位，不处罚个人，罚款2万元—20万元。第43条针对技术服务机构的七种违规（如不具备条件开展业务、未备案、超出业务范围等），也仅处罚机构。

那么，何种情形双罚、何种情形单罚？分界线在于行为性质。技术性违规往往是系统性问题——设备坏了没有及时报修、记录格式不规范——很难精确归责于某个自然人，且主观恶意较低，单罚已是足够威慑。而弄虚作假具有明确的欺诈故意，个人的主观可责性显著更高，必须穿透法人外壳追责到具体个人，甚至需要禁业限制来净化行业。这就形成了“技术性违规单罚（防微杜渐）+数据造假双罚（重拳打击）”的梯度追责体系。

三、《生态环境监测条例》第42条+43条可以双罚吗？

甲方乙方双罚是打破“甲方甩锅、乙方包办”的潜规则。正如市场监管总局在相关解读中所言——既罚“甲方”，又罚“乙方”，避免推诿责任，破除排污单位“推卸责任”、技术服务机构“包合格”的潜规则。但需要区分两种情形。

如果乙方操作失误导致数据失真，但甲方已尽到合理监督义务——则只能罚乙方（第43条），不能罚甲方（第42条），因为甲方没有违反规范的行为，且《中华人民共和国行政处罚法》第33条明确规定“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”。

但如果甲方未尽到《生态环境监测条例》第30条规定的监督义务——即未对技术服务机构的活动进行有效监督，则甲方自身也构成“不遵守监测规范”，此时可以同时适用第42条罚甲方、第43条罚乙方。前提是甲方自身存在违反规范的行为，且与数据失真存在因果关系。

这就是“双罚”的边界所在：不能仅因为“乙方出错，甲方委托了乙方”就自动处罚甲方。法律保护尽了合理注意义务的甲方。

四、甲方乙方双罚并非《生态环境监测条例》独创

委托型双罚在我国法律体系中已有多处先例。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第37条要求产废单位（甲方）对受托方的主体资格和技术能力进行核实，未履行核实义务的，与受托方承担连带责任。《中华人民共和国食品安全法》及《食品委托生产监督管理办法》构建了食品委托生产的甲乙双方双罚体系，委托方和受托方对产品质量安全共同负责，消费者可向任何一方索赔。《中华人民共和国安全生产法》第103条规定，将项目、场所、设备发包或出租给不具备安全生产条件的单位，发包方（甲方）和承包方（乙方）均须担责。《建设工程质量管理条例》对违法发包、违法分包行为同时处罚建设单位和施工单位。《中华人民共和国海关法》第10条对代理报关中的申报不实行为，同样规定收发货人与报关企业分别担责。

从上述制度群可以看出委托型双罚的共同逻辑：甲方不能“一托了之”，必须履行法定的核实义务和监督义务。双罚不是连带责任或按份责任，而是甲乙双方各自基于自身行为独立承担行政责任——一方被罚不减免另一方的责任。

五、甲乙双方的裁量是独立的

2026年3月，吉林省吉林市生态环境部门检查发现某炭素集团公司未依法安装、使用、维护污染物排放自动监测设备，负责运维的某环保科技公司未遵守生态环境监测规范或标准、导致监测数据失真，甲乙双方分别受到处罚。

在双罚案件中，各自的法律适用路径不同。对甲方（排污单位/企事业单位），通常适用《排污许可管理条例》第34条、35条或《生态环境监测条例》第42条、44条；对乙方（技术服务机构），适用《生态环境监测条例》第43条、45条。

这是因为两个条例的适用对象不同——《排污许可管理条例》处罚“排污单位”（天然是甲方），《生态环境监测条例》处罚“技术服务机构”（天然是乙方），两套罚则是按主体身份进行的制度分工，非竞合关系。各地生态环境部门都有行政处罚裁量基准，双方各自独立裁量，互不抵消，互不替代。

六、甲方如何尽到“合理注意义务”？

“合理注意义务”是一个源自侵权法、后被行政法广泛吸纳的概念。结合《生态环境监测条例》场景，它指的是：法律不要求做到“万无一失”，但要求做到“普通人尽到合理努力后应该做到的”。具体来说，一个尽到合理注意义务的甲方，应当做到：

义务内容

具体行为

可保存的证据

核实资质

查验乙方的营业执照、CMA资质证书、人员持证情况，备案情况等

资质复印件、核查记录

签订规范合同

委托合同中明确监测方案、质量要求、双方责任

合同文本

提出规范要求

告知乙方本单位的排污许可证载明的监测要求

监测方案确认函、技术交底记录

过程监督

对监测过程进行必要的监督（如派人现场查看、要求提供采样记录）

现场检查记录、监督照片、沟通记录

成果验收

收到监测报告后核对其内容完整性、合理性

报告审核记录

发现异常时及时处理

发现数据异常及时报告，配合检查修复

报告记录、修复记录

对应到《生态环境监测条例》：第30条“委托单位应当按规定对技术服务机构监测服务活动加强监督”，这就是法律明确规定的“注意义务”边界。

当然，甲方不是“无限责任”，合理注意义务的“合理”二字是关键：

不是

要求甲方亲自去操作监测设备

要求甲方确认乙方有资质

要求甲方发现乙方内部的每一个操作细节

要求甲方要求乙方提供原始记录并核对

要求甲方对乙方的每一个数据负责

要求甲方对选择乙方和监督过程负责

甲方必须是监测专家

甲方做到一个“理性的普通人”在同样情况下会做的即可

甲方是否尽到合理注意义务，直接影响能否被处罚：

情形

是否尽到合理注意义务

法律后果

选了有资质的机构、签了合同、看了方案、进行了检查

尽到了

第42条不能罚甲方——甲方无违规行为+无主观过错

随便找了一家、没签合同、完全不过问

没尽到

可能适用第42条——未尽监督义务属于“不遵守规范”

知道乙方无资质仍委托

明显未尽责

可能面临第42条处罚+第44条（如果指使造假）

法律保护“认真负责的甲方”，惩罚“甩手掌柜式的甲方”。一个简单判断标准：

事前：我有没有核实过对方有没有资质、能干不能干？

事中：我有没有在过程中看过一眼、问过一句？

事后：发现不对劲，我有没有及时处理或上报？

如果三个问题答案都是“是”，即使后面数据失真了，法律也保护你——因为你做了该做的。

七、从双罚看法治的进步

双罚制的引入标志着我国生态环境治理向“精细治理”的转变。它打破了长期存在的两种偏差：一是甲方以为“委托了第三方就与我无关”，二是乙方以为“收钱办事出了事也是单位担着、个人可以隐身”。

但双罚的适用也提示我们，法律的边界不能模糊。对尽了合理注意义务的行政相对人，法律应给予保护；对可能存在的裁量滥用，需要完善的裁量基准和有效的救济路径予以约束。正如最高人民法院在多个案例中所明确的——“法律不强人所难”。行政处罚应当全面考虑违法行为的客观原因、主观过错、危害后果及事后的补救完善等因素。

《生态环境监测条例》的双罚制还在实践中不断检验和细化。各方参与者在理解其实施要求的同时，也应认识到：依法、科学、精准的执法，既需要有力的惩戒手段，也需要对守法者的充分保护。这或许是双罚制度最值得期待的方向。

作者系生态环境部环境工程评估中心高级工程师