破解调解分流乱象：民商分道的制度依据、域外经验与理想方案

【导读】

《商事调解条例》实施后，人民调解免费、商事调解有偿的二元调解制度正式确立，但各地法院、综治中心民商事案件分流标准不统一、尺度多变，当事人与代理人分不清分流规则，困惑、投诉频发，严重阻碍条例落地与诉源治理推进。本文聚焦调解分流乱象，梳理上海、浙江等地民商分道试点做法，对标英美、欧盟、日本域外分层解纷双轨收费模式，从公私法划分、权责对等、财政公平维度阐释分道法理，并探讨民商分道的理想方案。

【正文】

《商事调解条例》已于2026年5月1日正式施行，我国人民调解公益免费、商事调解市场化收费的二元调解制度框架已然落地。但当前各地法院、综治中心诉调对接实践存在突出乱象：对于哪些案件委派人民调解组织、哪些案件委派商事调解组织，各地划定标准、执行尺度参差不齐，口径时常变动。市场主体、普通群众及代理律师难以明晰分流规则，极易产生困惑、质疑，并可能引发相关投诉。

民商分流边界模糊，同类纠纷有的免费、有的收费，不仅影响群众的获得感，也影响《商事调解条例》的落地见效。因此，明确民商分道标准、建立稳定分流机制已是当务之急。

所谓民商分道，核心是刚性分流：自然人纯民事纠纷归口人民调解，财政兜底不收费；涉经营商事纠纷统一委派商事调解组织，实行市场化收费，相关成本最终由违约、败诉方承担。本文结合国内各地试点、域外成熟解纷机制，梳理民商分道法理与法律依据，提出理想化落地方案，根治调解分流无序难题。

一、国内民商分道地方试点实践

上海依托《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》，在浦东、静安等区域设立民事、商事独立调解窗口，划定清晰受理清单：婚姻家事、邻里、自然人生活借贷等人身与基础民生纠纷，一律移交村居、街道人民调解委员会，经费由市区财政全额保障；企业买卖、建工、金融、股权投资等经营性纠纷，全部纳入商事调解中心市场化处置，分流口径长期稳定。

杭州以主体身份、交易目的划分纠纷属性，明确个体工商户、企业参与的经营争议不再委派人民调解。

各地实践印证，如果分流标准摇摆、民商渠道互通混用，必然滋生群众质疑；唯有固定受理清单、长期统一执行，才能形成稳定社会预期。

二、域外的分流做法与镜鉴

域外虽无“民商分道”表述，但普遍区分自然人私人纠纷与市场商事纠纷，实行公益、有偿双轨收费。

英美法系中，英国CEDR商事调解按标的或工时市场化计费，调解费可判令违约方全额承担；普通民众家事、邻里纠纷可申请财政法律援助，实现低成本维权。美国社区调解中心由财政、公益基金支撑，免费处理居民民间矛盾，商事调解完全依靠市场自主运营，无公共资金补贴。

欧盟《民商事调解指令》确立分层费用规则，比利时、意大利对自然人生活纠纷提供财政兜底救济，企业商事调解自主付费。日本家事调解经费国库保障，商事调解参照诉讼标的收取调解费用。

域外共识清晰，公共财政的核心职能是保障普通群众基础民生权益；市场主体从事营利活动，纠纷解决属于经营成本，不应占用普惠性财政资源。

三、民商分道的法理与法律依据

国内外实践证明民商分道具备现实必要性，且有着坚实的法理逻辑与法律依据。

（一）法理支撑

其一，公私法分野原理。民法调整自然人生活类人身、财产关系，国家负有民生保障义务；商法规制营利性经营活动，遵循等价有偿、商事自治，纠纷化解应当遵循市场对价。民商分道是公私法边界在多元解纷领域的落地体现。

其二，权责对等诚信激励原理。商事纠纷免费化解本质是计划经济思维，弱化违约惩戒力度。市场化收费并由败诉方承担，抬高失信成本，倒逼市场主体主动履约；普通民事当事人多为弱势自然人，免费调解可平衡权利义务。

其三，公共财政公平分配原理。财政资金来取全体纳税人，应当优先用于普惠民生。商事纠纷占用免费调解资源，有违分配公平；民商分道可实现财政资源精准投放，商事调解依靠市场化收入自我造血。

（二）法律依据

1. 《人民调解法》第四条明确，人民调解仅调解民间纠纷且不得收费，天然排除经营性商事争议。

2. 《商事调解条例》第十六条赋予商事调解组织市场化收费权限，与人民调解形成二元区分。

3. 最高法、司法部相关指导意见明确，人民调解聚焦基层民间矛盾，专业商事纠纷交由商事调解组织处置，为诉前刚性分流提供司法指引。

四、民商分道的理想落地方案

根治分流乱象，关键在于清单固化、渠道隔离、监督闭环，规则长期不变。

第一，出台全国统一民商分流正负清单，刚性执行。人民调解仅受理婚姻、赡养、邻里、自然人小额生活借贷等纯民事纠纷，不再承接涉企业、经营类案件；凡基于生产、投资、担保、金融产生的商事争议，统一分流商事调解。清单由最高法、司法部联合印发，全国统一标准。

第二，物理隔离两类调解通道。诉讼服务中心分设独立立案分流窗口，两套调解组织名册互不交叉，从流程上杜绝商事案件混入免费调解渠道。

第三，建立常态化督查纠错机制。法院、司法行政联合核查违规跨渠道分流案件，定期通报整改；同步常态化普法，破除“所有纠纷都应免费”的片面认知，引导社会理解民商分道制度逻辑。

总之，实行民商分道，坚守“民事归人调、商事归商调”二元框架，以法定清单刚性分流、长期稳定实施，既能守住人民调解公益惠民底线，又能依靠对价原则约束市场主体守信经营，同步夯实民生保障与市场经济法治根基。各地法院推进商事调解改革之初，必须将民商分道作为前置核心制度安排，从源头根除分流混乱、同案不同费的突出矛盾，保障《商事调解条例》顺畅落地。