特朗普在伊朗制裁问题上立场逆转，数十年来的限制措施或功亏一篑

华盛顿——作为结束与伊朗战争协议的一部分，特朗普政府试图解除持续数十年的制裁，这一努力给各国政府、银行及其他企业带来了混乱局面，因为它们需要应对一套不断变化的新许可与旧限制措施相混杂的体系。

自1979年革命后，伊朗因其核计划及对地区民兵组织的支持，成为全球受制裁最严厉的国家之一。但白宫目前正在策划一个惊人的转向，作为一项更广泛协议的一部分，该协议旨在开放霍尔木兹海峡、降低全球能源价格并结束其不得人心的战争。

德黑兰，一面伊朗国旗在伊朗最高领袖穆杰塔巴·哈梅内伊的画像上方飘扬。观察人士表示，特朗普政府将面临一场艰难的战斗，以永久解除对伊朗的制裁。

这一过程绝非一条直线。6月26日，总统唐纳德·特朗普指责伊朗违反了脆弱的停火协议，美国中央司令部随即对伊朗目标发动了新一轮打击。此外，持续存在的分歧也可能导致协议破裂。

尽管如此，这一努力的速度和规模仍令长期关注制裁问题的观察人士感到震惊。美国已授权销售伊朗石油和燃料，并承诺解冻数十亿美元的被冻结资金。

特朗普与伊朗总统马苏德·佩泽什基安于6月17日签署的14点谅解备忘录，包括“根据商定的时间表”取消所有美国对伊制裁。备忘录还指示财政部在技术谈判展开期间，对现有制裁发布为期60天的豁免。

这种令人迷失方向的变化，将以一种能吸引规避风险的美国金融机构及其他企业的方式实施，这颇具挑战性——据前财政部官员、制裁律师及监控该进程的行业消息人士称。

“你希望100%确信自己合规，”负责监督美国制裁的财政部外国资产控制办公室主任的前高级顾问亚当·史密斯说，“在60天内完成的一次性交易可能行得通，但寻找愿意处理交易的银行和其他中间机构可能会遇到挑战。”

据知情人士透露，在不确定性中，一些对伊朗鹰派人士正推动政府转变做法，不再以现金支付方式结算伊朗石油销售，而是要求将资金存入一个托管账户，以便美国官员确保资金不会流向真主党或哈马斯等代理人组织。

特朗普公开暗示，伊朗的资金可能会存入美国控制的托管账户，或者德黑兰只能将这些资金用于购买美国农产品——这些想法并未包含在谅解备忘录中，伊朗对此予以嘲讽和拒绝。

据一位知情人士透露，大约一个月前，特朗普与副总统J.D.万斯及其他伊朗问题顾问在白宫椭圆形办公室会面时，首次讨论了使用冻结资金购买美国农产品的想法。

该人士称，这被视为一种让白宫免受共和党人批评的方式——共和党人曾抨击奥巴马政府向伊朗运送“成堆的现金”。该人士补充说，他们认为伊朗别无选择，只能接受这样的机制。

财政部长斯科特·贝森特6月24日表示，伊朗将以美元为其石油销售开具发票。这一表态背离了华盛顿长期以来的目标——将伊朗排除在美国金融体系之外。

一位前财政部官员表示，要使这一方案奏效，美国需要争取一些美国最大的或与美国有关联的银行的支持，而这些银行对于处理任何可能违反制裁的交易一直犹豫不决。

第一步是在6月22日，财政部发布了通用许可证X，允许以“美元计价资金”进行石油销售。

据一位了解石油行业正在寻求何种保证的人士称，除了许可证，企业还很可能要求财政部提供明确的指引——例如针对棘手案件定期发布的安慰函或情况说明书——以便让合规部门确信参与此类交易是安全的。

该人士表示，企业正在寻求美国在1月抓获时任总统尼古拉斯·马杜罗后针对委内瑞拉发布的那种指引。

“当我们看到制裁项目被解除时，金融机构通常比其客户更厌恶风险，”摩根路易斯律师事务所的贸易与国家安全律师迈克尔·亨内克说，“我预计它们在这里也会非常谨慎。”

仓促介入并冒险可能违反规定，并不是一场有吸引力的赌博。法国巴黎银行因涉嫌违反针对伊朗和苏丹的制裁，于2014年向美国支付了近10亿美元（约 68.1亿元人民币）的和解金。其他银行也支付了高额罚款。

历届美国政府与国会多年来对伊朗实施了数百项制裁，形成了一层又一层的限制措施，旨在使其难以一次性全部解除。

一项名为《伊朗核协议审查法》的2015年法律规定，国会有权审查并批准与伊朗达成的任何核协议。该法是在2015年《联合全面行动计划》签署后通过的，该计划在当时总统巴拉克·奥巴马执政期间实施——特朗普在2018年退出该协议前曾多次抨击它。

据一位知情人士透露，一些鹰派的美国议员认为，政府可能会声称与伊朗的谅解备忘录并非核协议，从而规避该法律，尽管该备忘录明确涉及核问题。

这位要求匿名讨论内部审议的人士表示，如果出现这种情况，他们可能会对与伊朗有业务往来的银行和企业施加额外压力，提醒它们注意美国法律规定的义务。

该人士提到了2012年一项名为《伊朗威胁减少与叙利亚人权法》的法律，该法要求在美国证券交易所上市的公司向证券交易委员会报告某些与伊朗相关的活动，一旦协议破裂，这些公司可能会面临未来国会的审查。

“通用许可证X在给予伊朗的豁免方面是前所未有的，”彭博经济的经济战略主管克里斯·肯尼迪说。依赖豁免而非新立法意味着“从长期来看，特朗普政府在兑现其永久解除对伊制裁的承诺方面，将面临一场艰难的战斗。”