文献分析 | 绿色财政政策如何赋能城市生态韧性?——来自“节能减排示范城市”准自然实验的证据

来源：市场资讯

（来源：中央财经大学绿色金融国际研究院）

原文标题：绿色财政政策如何赋能城市生态韧性?——来自“节能减排示范城市”准自然实验的证据

原文作者：张静静，谢佳辉，刘逸民，张斌

发表期刊：中央财经大学学报

关键词：城市生态韧性；绿色财政政策；央地协同；政企联动；政府内驱

一、引言与文献综述

目前，对于“节能减排”政策与城市生态韧性的相关研究主要从以下两方面展开：一是关于“节能减排”政策效果的相关研究。首先，“节能减排”政策作为中央环境治理顶层设计，通过设定可度量目标与考核激励机制，有效纠正地方政府环保“公共品供给不足”与“短视发展”倾向，引导其将环保纳入经济规划，遏制非理性增长行为。其次，该试点推动企业绿色低碳转型，借创新补偿与资源配置优化激发清洁能源研发、技术革新等经济潜能，依托财政引导与目标考核实现产业低碳化，增强城市生态经济韧性。最后，试点虽短期降碳成效显著，但地方政府与企业的策略性行为及环保部门独立性不足等问题，可能威胁长期绩效，故规避生态风险、确保持续有效性是提升城市生态韧性的关键。二是关于城市生态韧性内涵与体系构建的相关研究。早期研究对城市生态韧性的内涵界定聚焦于抵抗力维度，即生态系统抵御冲击并维持原状的能力。随后理论演进拓展至适应力维度，体现为生态系统调节资源配置等适应环境变化的动态过程。近年研究整合恢复力维度，形成“抵抗－适应－恢复”完整逻辑链条，强调扰动后创新转型升级。体系构建上，初期采用GDP增长率等单一核心变量评估，随后发展出综合指标体系，从抵抗和恢复力、适应和调节力、创新和转型力三方面设计框架，涵盖人均GDP、商品市场活跃度等指标，通过主成分分析法赋权实现系统性测度。

综上所述，在城市生态韧性指标构建方面，现有研究已从单一核心变量演进为多维度综合体系，并通常用熵权法拟合污染治理、基础设施等指标，以此测度抵抗恢复力、适应调节力、创新转型力等维度。然而，此测度方法的方差差异可能导致权重分配偏斜，进而影响测算的准确性；在研究方法层面，当前关于“节能减排”政策与城市生态韧性的研究多用双向固定效应模型、单时点双重差分法，虽能验证政策平均效应，但难以处理时变混淆变量与非线性关系，缺乏高维算法对复杂量化关系的精准识别，导致政策对生态韧性各量化指标的影响程度难以精准捕捉；在机制路径研究上，现有研究更侧重于政策通过财政补贴、目标考核推动产业转型的单一路径，而对政策如何借助多主体协同机制赋能生态韧性的剖析不足，也未能就此构建起完整的逻辑链条。

因此，本文在边际贡献上有三：在城市生态韧性量化上，优化现有指标体系与测度方法。一方面基于抵抗、适应、恢复三维框架，补充绿色专利密度、生态基础设施利用率等细分量化指标，完善指标覆盖广度；另一方面采用熵权－Critic组合赋权法替代传统熵权法，结合城市生态特征调整指标权重，提升量化结果的客观性与精准度。在研究方法上，引入双重机器学习模型与广义随机森林算法，克服传统模型无法处理时变混淆变量、难以动态追踪量化指标的缺陷，实现对政策实施后生态韧性各量化指标的连续识别。在机制路径上，本研究探讨了中央专项资金如何通过优化地方能源消费结构推动低碳转型，分析了政企联动怎样借助绿色投资提升污染治理效能，并进一步考察了多主体协同机制与生态韧性之间的关联。在此基础上，厘清了各项政策之间的互补作用，进而阐明其对生态韧性促进的内在逻辑链条。

二、理论假设

（一）“节能减排”政策对城市生态韧性的直接影响

为破除生态治理体制对城市发展制约，遏制生态保护实践与目标“脱实向虚”，中国推出“节能减排财政政策综合示范城市”构想，期望以地方改革推动全国生态治理进程。自2011年起，财政部、国家发改委陆续选定城市开展试点，分三批确定30个示范城市，覆盖不同地理区域、经济发展水平与产业结构特征的城市。城市生态韧性体现为生态系统受冲击时的强抵抗、稳恢复、快适应。因此，本文将从这三方面剖析“节能减排”政策对城市生态韧性的直接影响。

增强城市生态的抵抗力。城市生态抵抗力指生态系统在面对外部环境冲击事件时，维持自身结构完整性与核心生态功能稳定性的能力。首先，“节能减排”政策通过污染物减排与生态基底加固强化该能力，明确中央预算内投资聚焦环境治理与资源节约工程领域，依托主要污染物减量化目标削减生态系统外部扰动强度（陈诗一和祁毓，2022）。其次，该政策通过财政奖励资金引导示范城市推进产业低碳化转型与交通清洁化改造，从源头削减工业与移动源污染排放总量。最后，将资金支持向生态保护领域倾斜，推动自然生态斑块保护与生态廊道建设，优化生态系统结构稳定性，增强对气候变化与环境污染的天然抵御效能。在政策集成效应下，污染治理与生态保护资金形成协同合力，规避政策交叉重叠与覆盖盲点，构建连续完整的生态防护网络。

提升城市生态的恢复力。城市生态恢复力指生态系统在遭受外部扰动后，通过自身调节机制或人工干预手段，回归稳定状态并恢复核心生态功能的能力。首先，“节能减排”政策通过资金统筹与修复机制创新提升该能力，中央财政按固定规模向示范城市拨付综合奖励资金，省级财政配套专项补助资金，构建多级投入机制支撑生态修复实践（白彦锋等，2023）。其次，政策赋予示范城市资金统筹使用权，将资金重点投向历史遗留生态问题治理领域，通过人工修复与自然恢复相结合的技术路径强化生态系统自我修复机制。最后，政策中的资金整合机制填补生态修复政策空白，推动山水林田湖草沙一体化系统治理，提升生态系统功能冗余度。政策通过简化审批流程赋予地方自主决策权，促进修复项目精准落地实施，加速受扰动生态系统功能复原进程，提升生态系统从退化状态回归稳定的效率。强化城市生态的适应力。城市生态适应力指生态系统通过结构优化、技术革新与模式转型，长期适应环境变化与人类活动影响，实现生态功能可持续供给的能力。首先，“节能减排”政策通过结构转型与技术赋能增强该能力，依托财政补贴与价格政策联动机制驱动可再生能源利用规模化发展，优化能源消费结构以降低生态系统长期承载压力。其次，通过财政资金扶持低碳技术研发与产业化应用，推动产业、交通、建筑等重点领域绿色转型，构建与生态承载力动态匹配的发展模式。政策支持生态环境监测网络建设，推动污染物与温室气体协同监测体系构建，为生态风险预判提供数据支撑。最后，通过PPP模式引导社会资本参与节能环保产业发展，完善生态产品价值实现机制，形成生态保护与经济发展的良性循环，使城市生态系统具备持续适应环境变化的动态调节能力。基于上述假设与分析，得出以下假设：

假设1：“节能减排”政策能够有效促进城市生态韧性提升。

（二）“节能减排”政策对城市生态韧性的间接影响

“节能减排”政策依托财政资源配置、收支调节与制度激励功能，通过“央地协同”“政企联动”与“政府内驱”三大机制系统性提升城市生态韧性。“央地协同”指中央与地方在财政权责上构建互动协作体系；“政企联动”强调政府运用财政工具引导企业及市场力量参与生态治理；“政府内驱”则是以制度创新激发政府生态治理的内生动力。

“央地协同”机制通过明晰财政权责与搭建协作平台，为城市生态韧性提升提供资源整合与执行保障。《生态环境监测条例》中表明，要按事权影响范围划分权责，中央统筹全局性生态治理事务，地方承担执行性职责，这种配置方式为资源整合奠定制度基础。在“节能减排”政策实施中，中央层面以财政综合奖励资金为牵引，引导地方政府统筹整合本级财力与社会资本，打破传统资金分散使用的壁垒，形成生态治理的资金合力。同时，中央通过明确政策目标与考核标准，推动地方围绕节能减排任务建立市级部门联席会议等协同机制，将生态治理任务纳入高位调度，辅以清单化管理与动态监测评估体系，确保央地在政策执行中目标一致、行动协同。府际协作理论表明，权责明晰、资源互补的协作模式能有效解决生态治理中层级分割、资源碎片化问题，强化城市生态系统应对风险的资源储备与统筹调度能力，为生态韧性夯实基础。因此，本文提出以下假设：

假设2a：“节能减排”政策能够通过“央地协同”的权责划分，间接提升城市生态韧性。

“政企联动”机制借助财政工具引导与市场化机制培育，激活多元主体参与生态治理的动力，增强城市生态韧性的可持续性。公共物品供给理论指出，生态治理需政府与市场协同发力，财政激励可有效弥补生态产品外部性缺陷。“节能减排”政策通过财政激励手段，如设立绿色审批通道、提供信贷支持、建立节能减排投资引导基金等，引导企业参与生态项目建设与运营；同时，政策推动排污权交易、合同能源管理等市场化机制落地，将生态治理成本与收益纳入企业经营核算，促使企业从被动执行环保要求转向主动投入绿色转型。例如，北京经开区作为节能减排示范城市，推出企业新能源车置换资金奖励政策，将新能源车辆占比纳入企业绿色绩效评价，引导京东集团置换新能源班车，带动租赁企业实现班车全新能源化，建成客运与货运领域零排放示范车队,印证这种联动模式的实践价值。政府与企业在生态治理中的功能互补与利益协同，不仅丰富了生态治理的资金来源与技术供给，更构建起“政府引导、市场运作”的长效治理格局，提升了城市生态系统应对外部变化的适应能力与自我调节能力。因此，本文提出以下假设：

假设2b：“节能减排”政策能够通过“政企联动”的协同激励，间接提升城市生态韧性。

“政府内驱”机制依靠制度创新与管理优化，激发政府生态治理的内生动力，为城市生态韧性提供制度支撑。制度经济学视角下，健全的治理体系是提升生态治理效能的核心保障，部门协同机制与考核制度完善能显著降低执行偏差。“节能减排”政策推动地方政府围绕生态治理完善体制机制，如成立专项协调机构打破部门职能壁垒、制定地方绿色标准规范项目管理、构建科学考核体系保障政策落地；同时，政策鼓励地方政府开展制度试验，如推进生态补偿机制、完善污染源监测监管制度、优化资金监管模式等，通过制度创新解决生态治理中的管理低效、执行偏差问题。生态治理实践表明，政府内部治理能力提升能确保政策从设计到落地的高效衔接，强化城市生态系统应对风险的制度弹性与执行效能——制度体系越完善，生态治理的稳定性与适应性越强，为生态韧性提供持续保障。因此，本文提出以下假设：

假设2c：“节能减排”政策能够通过“政府内驱”的创新治理，间接提升城市生态韧性。

三、研究设计

为检验“节能减排财政政策综合示范城市”试点政策对城市生态韧性的影响，构建如下渐进DID模型：

其中，i代表城市，t代表时间；Resiliencei，t为城市生态韧性；Policyi，t表示节能减排财政政策虚拟变量；Xi，t为控制变量合集；α0、α1和α2分别为截距项与待估系数；μi和λt分别为城市固定效应与时间固定效应；εi，t为随机扰动项。

四、研究结论及政策建议

（一）研究结论

本文基于2007—2023年285个地级市面板数据，运用渐进双重差分模型、双重机器学习等模型，研究了“节能减排财政政策综合示范城市”试点政策对城市生态韧性的影响效应及作用机制。结果表明：（1）试点政策显著提升城市生态韧性，且通过一系列检验印证了因果推断的稳健性。（2）机制检验表明：央地协同低碳效应为核心传导渠道，表现为中央专项资金与地方能源结构优化的深度联动；政企联动为次优路径，政府内驱机制效应相对较弱。（3）异质性分析显示，在地理区位上，胡焕庸线南部地区政策效应显著，北部及沿线地区不显著。资源禀赋与政策约束上，资源城市与非资源型城市政策效应均显著，且资源型城市系数更大。环境重点保护城市政策效应优于非环境重点保护城市。城市规模上，大规模城市与小规模城市政策效应均显著且系数相差较小；人口流动性上，人口净流入城市政策效应突出，人口净流出城市不显著。综上所述，“节能减排”政策对城市生态韧性影响显著且存在异质性，政策效果依赖顶层制度设计与市场响应协同。

（二）政策建议

基于以上研究结论，本文提出如下政策建议：

首先，构建差异化央地协同机制，夯实政策实施基础。明晰央地权责是绿色财政政策落地的首要条件。为此，需充分考虑胡焕庸线所划分的南北区域在生态本底与产业特征上的差异，进而制定具有适配性的协同实施方案。对胡焕庸线南部地区，中央财政加大专项资金投入产业低碳化与交通清洁化领域，支持地方统筹跨区域生态监测网络建设，推动绿色技术贯穿全产业链，实现污染减排与生态增值联动；地方政府需提升财政资金配置效率，依托市场经济活跃度培育低碳产业集群，完善多主体协同治理机制，让政策与区域发展特征深度契合。对胡焕庸线北部及沿线地区，中央优先安排生态修复专项转移支付，重点支持干旱半干旱地区生态本底改善工程，助力地方突破产业高碳锁定约束；地方政府建立央地共担的产业转型成本机制，通过财政补贴与税收优惠推动产业绿色改造，将生态基础设施建设纳入政策考核重点，逐步提升政策与区域治理需求的适配性，推动政策效应显性化。

其次，深化政企协同治理，细化政策执行路径。在央地协同框架下，政企联动作为政策效能转化的关键，需依据城市资源禀赋的差异，从而优化执行路径。对资源型城市，设立专项财政基金，一方面支持矿区土地复垦与污染场地治理等生态修复工程，另一方面引导资金流向绿色接续产业，破解资源开发导致的生态结构破碎化问题；同时推广政府和社会资本合作模式，通过风险补偿与特许经营吸引社会资本参与生态治理，强化政企在生态修复与产业转型中的协同效能。对非资源型城市，财政资金重点投向低碳技术研发与成果转化，搭建绿色技术孵化平台，推动产业、建筑、交通等领域技术革新；同时应完善排污权交易、碳市场等市场化机制，将企业生态治理成本转化为绿色竞争力，引导企业从被动减排转向主动转型，统一绿色生产与治理标准，确保政企协同的规范性与高效性，放大政策对生态韧性的赋能效应。

最后，优化财政治理与资源配置，强化政策落地保障。政企协同的成效需依托精准的财政治理与资源配置实现，需结合人口流动特征完善保障措施，确保政策从机制设计落到实践层面。对人口净流入城市，财政资金紧扣人口集聚带来的宜居需求，重点支持分布式光伏、海绵城市工程与低碳交通系统等绿色基础设施建设，将人口红利转化为生态治理的人力与资本支撑，推动生态韧性与城市发展动态适配。对人口净流出城市，加大生态治理财政保障力度，通过转移支付补充地方治理资金缺口，建立绿色人才激励机制，通过住房补贴与科研经费支持吸引低碳技术与生态治理人才，缓解产业活力衰减对政策效果的制约。此外，将城市生态韧性指标纳入地方政府政绩考核体系，建立动态评估与反馈机制，破解财政约束与政绩导向对政府内驱的限制，确保“节能减排”政策高效转化为实践成果。

五、原文摘要

城市生态韧性是支撑生态文明建设与城市可持续发展的关键。本文基于2007—2023年中国285个地级市面板数据，运用渐进双重差分模型、双重机器学习及系列稳健性检验，研究了“节能减排财政政策综合示范城市”试点政策对城市生态韧性的影响效应、传导机制及异质性特征。研究发现：“节能减排”政策可显著提升城市生态韧性，政策的正向影响经多重检验后仍保持稳健；政策效应通过“央地协同、政企联动、政府内驱”三级路径传导，其中央地协同影响效果最大，政企联动次之，而政府内驱因受地方财政约束与传统政绩考核导向的限制，效应相对较弱；在异质性分析中，胡焕庸线以南城市、环境重点保护城市及人口净流入城市的政策赋能效果更突出。研究为完善财政政策体系、优化区域生态协同治理、制定适配不同城市特征的生态韧性提升策略提供了理论支撑与实践参考。

作者：

李雨珊 中央财经大学国家财经战略研究院博士研究生

指导老师：

王 遥 中央财经大学绿色金融国际研究院院长

新媒体编辑：唐琳雅