全国首份！福建公开征求低空基建民资投资导则意见 拓宽民营资本低空产业参与渠道

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2026 年 6 月 19 日，福建省发改委发布公告，就《支持鼓励民营企业投资低空基础设施领域工作导则（试行）（征求意见稿）》面向全社会公开征集意见，征集周期持续至 7 月 3 日，此举旨在激活民间投资动能，规范民企参与低空经济建设全流程。

低空经济是新兴战略性产业，低空基础设施建设是产业落地的核心支撑。此次福建省出台专项导则征求意见稿，立足本省产业发展实际，聚焦民营企业投资、建设、运营低空基础设施全链条痛点难点，明确民间资本准入边界、项目实施流程与配套扶持政策，清晰划定民企参与低空基建的合规路径与多元合作模式，为民营资本入局低空赛道搭建清晰制度框架。

本次配套两份核心附件，分别为导则征求意见稿全文与官方解读说明，便于公众全面理解政策设计思路、适用范围与落地细则。

业内人士表示，该导则落地后，将破除民间资本参与低空基建的制度壁垒，引导民企有序布局直升机起降点、低空飞行服务站等配套设施，助力福建低空经济规模化发展，培育民营经济全新增长极，为全省通用航空、低空文旅、城市空中交通等业态发展夯实硬件基础。

支持鼓励民营企业投资低空基础设施领域工作导则（试行）

（征求意见稿）

第一章总则

第一条为贯彻落实国家关于促进民间投资发展的决策部署，进一步激发民间投资活力，规范、引导和鼓励民营企业有序参与低空经济领域基础设施的投资、建设、运营，根据《国务院办公厅印发〈关于进一步促进民间投资发展的若干措施〉的通知》（国办发〔2025〕35号）、《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（国令第761号）及相关法律法规，结合我省实际，制定本工作导则。

第二条本导则适用于福建省行政区域内各类低空基础设施项目，主要包括：通用机场、起降设施、飞行服务保障设施、信息基础设施及相关配套服务设施等。

第三条民间资本参与低空基础设施投资、建设、运营应遵循以下原则。

（一）平等准入、公平透明。严格落实市场准入负面清单，负面清单以外的领域，民间资本与其他所有制资本享有同等权利。在项目招标、审批或许可等环节，不得对民间资本设置任何形式的歧视性、排他性条款。

（二）市场主导、政府引导。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发民间资本活力。政府履行规划引导、标准制定、政策支持、安全监管与公共服务职责，营造公平有序的市场环境。

（三）安全优先、合规发展。严格遵守国家空域管理、安全生产、数据安全等法律法规，将安全要求贯穿于项目全生命周期，依法取得行业主管部门规定的资质许可，确保建设与运营的合法合规性。

（四）规范运作、创新驱动。明确参与各方权利义务，健全风险分担与防控机制。鼓励应用新技术、新模式、新业态，提升设施的智慧化、网络化水平和运营效率。

第二章参与领域

第四条鼓励和引导民间资本进入以下低空基础设施细分领域：

（一）起降类基础设施领域

1.起降设施。包括垂直起降场、无人机自动机库、中型及以上无人机起降平台、临时起降点。以及起降设施配套的能源补给设施，包括无人机或飞行器充电桩、换电站、氢能补给站。鼓励民营企业布局充换电网络，形成商业化运营。

2.通用航空设施。包括通用机场（A类/B类）、直升机停机坪、水上机场。鼓励民营企业参与新建、改扩建及配套服务设施建设。

3.物流基础设施。包括无人机物流枢纽站、城市空中配送中心、末端投递站。结合电商、快递、即时配送需求布局。

4.测试试飞设施。包括无人机试飞基地、测试场、验证中心。支持民营企业投资建设并面向社会提供测试服务。

（二）信息基础设施领域

1.通信导航监视设施。包括低空通信基站、北斗地基增强站、广播式自动相关监视地面站。可参与建设、运营或设备供应。

2.飞行服务保障设施。包括通用航空飞行服务站、无人机远程识别地面接收站。支持民营企业按统一标准建设并接入省级监管平台。

3.气象与环境感知设施。包括低空气象监测站、风切变预警设施、低空环境感知节点。可为低空飞行提供精细化气象服务。

（三）运营与服务领域

1.设施运营。包括垂直起降场运营、无人机机库托管、通用机场地面服务。民营企业可通过竞标、委托等方式获得运营权。

2.专业维修保障。包括面向通用航空器、无人机等的维修保障中心、共享备品备件库。支持民营企业投资建设并面向社会提供服务。

3.场景开发。包括“低空+物流”“低空+文旅”“低空+巡检”“低空+应急”等场景配套。支持民营企业以基础设施为依托，延伸商业运营链条。

第三章 合作方式

第五条民间资本可根据项目特性和自身条件，灵活选择以下一种或多种模式参与：

（一）自主投资运营模式

民营企业独立完成项目的投资、建设、运营和维护，完全自主经营并承担全部市场风险与收益。适用但不限于起降设施、物流设施、能源补给设施等商业化前景明确、收益可预期的项目。

（二）合资合作开发模式

民间资本可与地方政府平台公司、国有企业等通过组建合资公司的方式，共同进行项目投资与开发，实现资源共享、优势互补与风险分担。适用但不限于通用机场、通信导航监视气象设施、无人机试飞基地、无人机维修保障中心、飞行培训、政务“一网统飞”、“低空＋文旅”等。

（三）特许经营开发模式

按照《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，聚焦使用者付费、具有一定投资回报的项目，全部采取特许经营模式进行政府与社会资本合作。具体形式包括：

1.建设—运营—移交模式。适用于投资规模大、回报周期长的项目。民营企业负责投融资建设及特许经营期内运营，期满后移交政府。

2.建设—拥有—运营模式。民营企业建设并拥有产权，政府通过购买服务或资源置换予以支持。

3.设计—建设—融资—运营模式。适用于综合性、系统性基础设施项目。如低空气象检测网络、综合性试飞基地等。民营企业承担全链条责任，政府按绩效支付服务费。

（四）专业服务外包模式

专注于产业链特定环节，通过市场化竞标，承接已建成低空基础设施的运营管理、设备维护和专业技术服务等外包业务。适用于委托运营、租赁经营等场景。如垂直起降场委托运营、无人机机库托管、无人机维修外包、共享备用品件库运营、通信导航监视设施设备维护等。

第四章项目实施流程

第六条投资主体应深入开展项目可行性论证，包括：政策符合性分析、空域条件协调对接、市场需求预测、场址选址与用地可行性、建设方案与技术标准、投资估算与财务评价、风险分析等。主动与项目所在地的发展改革、自然资源、生态环境、交通运输、民航地区管理局、空管等部门建立沟通机制，明确项目核准/备案、用地、环评、空域审批等核心要件及办理路径。采用特许经营模式的项目，项目实施机构可以参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续。

第七条民间投资主体在投资低空基础设施需要运营资质的领域，必须依法依规申请并取得相关资质许可后方可开展建设和运营。核心资质主要包括：

1.通用机场使用许可或备案。根据机场类别（A类或B类），向民航地区管理局或授权机构申请。

2.无线电频率使用许可。涉及建设通信、导航、监视等无线电台（站）的，向地方无线电管理机构申请。

3.维修单位许可证。拟开展航空器及部件维修业务的，向民航局申请。

第八条对民营资本投资的起降点、通信导航设施等，在符合国土空间规划和净空保护要求的前提下，建立并联审批绿色通道，压缩审批时限，鼓励民营资本复用既有存量基础设施，降低投资成本，简化审批流程。

第五章支持政策和项目推进

第九条对纳入国家或地方重点规划、具有较强公益性的低空基础设施项目，地方政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。属地发改部门可积极向上争取“两重”等政策性资金，用于支持公共航路、通导气监等低空基础设施建设。

第十条将低空基础设施纳入交通及公共基础设施范围，对其用地、用电、网络等要素需求予以优先保障。纳入“省级民间投资重点项目库”的项目，在用地、用林、用能等要素保障方面，享受省重大项目同等待遇。支持利用城市公园、广场、桥下空间、商业建筑屋顶等公共空间，以租赁、作价出资等方式供民营企业建设起降设施。

第十一条推动审批事项并联办理、在线办理，压缩全流程审批时间。各地应建立跨部门协调服务机制，帮助解决项目推进中的规划、用地、空域、环评等关键问题。每年集中发布一批拟引入民间资本的低空基础设施项目，探索跨行业打包推介。严格执行市场准入负面清单，严禁增设民间资本准入条件，依法查处招标投标中排斥民营企业的违法违纪行为。

第六章 运营规范与回报机制

第十二条支持民营企业对投资建设的设施享有运营自主权，可依法开展停靠服务、充电保障、飞行器托管、商业广告、数据服务等增值业务。

第十三条纳入省级低空飞行服务体系的公共基础设施，应按规定接入省级低空监管服务平台，承担基础公共服务功能。

第十四条民间资本按股权比例或合同约定分享运营收益，国有资本与民间资本同股同酬。任何单位不得无故单方面提前终止协议、提高收费标准或增加非协议约定的负担。

第十五条项目建设期内各方股权比例原则上不作调整。运营期内，民间资本可通过股权转让、产权交易等方式退出，退出过程中应保障项目持续稳定运营，不得损害公共利益和相关方合法权益。退出应符合特许经营协议或合资合同的相关约定。

第七章监督管理

第十六条各级行业主管部门应按照职责分工，对民间资本参与的低空基础设施项目在规划符合性、建设标准、安全运营、服务质量、环境保护、公共利益等方面实施协同监管。

第十七条建立健全项目运营绩效评价体系，定期对设施利用率、服务满意度、安全记录等进行评估。将项目投资主体、运营方的合同履约、安全生产、质量服务等情况纳入全国信用信息共享平台，实施联合激励与惩戒。

第十八条项目运营方应依法依规公开服务内容、收费标准、安全须知等信息。政府监管信息及项目绩效评价结果，在不涉及国家秘密和商业秘密的前提下，应依法向社会公开，接受公众监督。

第八章附则

第十九条本导则为指导性文件。各设区市、平潭综合实验区的相关行业主管部门可依据本导则，结合本地实际，会同有关部门制定具体的实施细则或操作办法。

第二十条本导则由省发改委负责解释。本导则自印发之日起试行，可根据实施情况与国家政策变化，适时对本导则进行修订完善。

现就《支持鼓励民营企业投资低空基础设施领域工作导则（试行）（征求意见稿）》（以下简称《导则》）解读如下：

一、制定目的

为贯彻落实国家关于促进民间投资发展的决策部署，进一步激发民间投资活力，引导和鼓励民间资本有序参与低空经济领域基础设施的投资、建设、运营和管理，明确民间资本准入领域、合作方式、实施流程和支持政策，解决市场主体“不敢投、不会投、不能投”的现实问题，构建政府引导、市场主导、社会广泛参与的低空基础设施建设运营新格局，结合我省实际制定本《导则》。

二、制定依据

严格依据《国务院办公厅印发〈关于进一步促进民间投资发展的若干措施〉的通知》（国办发〔2025〕35号）、《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（国务院令第761号）及国家关于规范实施政府和社会资本合作新机制的相关要求等法律法规及政策文件制定。

三、主要内容

1.适用范围：本《导则》适用于福建省行政区域内各类低空基础设施项目，主要包括：通用机场、起降设施、飞行服务保障设施、信息基础设施及相关配套服务设施等民间投资活动。

2.参与领域：系统梳理并明确鼓励民间资本进入的三大类低空基础设施细分领域，涵盖起降类基础设施（起降设施、通用航空设施、物流基础设施、测试试飞设施）、信息基础设施（通信导航监视设施、飞行服务保障设施、气象与环境感知设施）、运营与服务（设施运营、专业维修保障、场景开发），负面清单之外领域全面对民营资本平等开放。

3.合作方式：结合项目属性设计四类灵活参与模式（自主投资运营、合资合作开发、特许经营开发、专业服务外包），区分纯市场化收益项目、准公益性项目、长周期基础设施项目、专业化运维项目，实现分类施策。

4.实施流程：规范项目前期论证、资质许可办理、并联审批绿色通道等关键环节，明确空域对接、用地环评、核准备案、许可办理等实操路径，鼓励盘活存量资源、降低企业投资成本。

5.支持政策：明确公益性项目合规政策支持路径，将低空基础设施纳入公共基础设施保障体系，给予用地、用电、网络等要素倾斜保障，建立常态化项目推介机制，清理招投标隐性壁垒。

6.运营与监管：保障民营企业运营自主权和同股同酬收益权，明确市场化退出机制，建立协同监管、绩效评价、信用奖惩、信息公开体系，兼顾行业安全规范发展和民营资本合法权益保护。

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