国企中监察对象认定的四个步骤

国企中监察对象认定的四个步骤

文章摘录于《国有企业纪检监察实务一本通》，转载请注明来源。

在工作实践中识别监察对象要坚持动态识别原则,严格围绕“行使公权力”这一关键点,把“人”和“事”两个标准结合起来判断该“人”是否为监察对象,认定国企中的监察对象也要如此,可以根据《监察法实施条例》中罗列的五类监察对象的具体情形,按照以下四个步骤来认定是否为监察对象。

1.第一步:首先判断行为人的单位性质是国有独资、全资公司、企业及其分支机构,还是国有控股、参股公司及其分支机构

如果是国有独资、全资公司、企业,再判断行为人是否行使公权力,如果行为人是行使公权力即可认定为监察对象,反之不是监察对象。国有独资、全资公司、企业的资本属性决定了在其中依规依法履行组织、领导、管理、监督等职责的人员,均是国家工作人员,当然属于监察对象。如果单位性质是国有控股、参股公司及其分支机构,则需要进入下一步,判断行为人是否为受委派行使公权力的公职人员。

2.第二步:判断行为人是否受委派行使公权力

根据《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》《监察法实施条例》等规定,委派是指委任和派遣,只能是从“国有”委派到“非国有”,包括直接委派和间接委派。直接委派是指经过党组织或者国家机关,国有独资公司、全资公司、企业,事业单位提名、推荐、任命、批准等,在国有控股、参股公司中从事公务的人员。间接委派是指经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定,代表其在国有控股、参股公司中从事公务的人员。

其中“直接委派”要同时达到两个标准:一是经党组织或者国家机关,国有独资、全资公司、企业,事业单位提名、推荐、任命、批准等;二是在国有控股、参股公司及其分支机构中履行组织、领导、管理、监督等职责。直接委派的情形中,国家工作人员和监察对象是重合的,受“直接委派”的人员只要达到两个标准则是国家工作人员,当然也是监察对象。

“间接委派”也要同时达到两个标准:一是经“国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织”批准或者研究决定;二是代表该组织在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、管理、监督等工作。对于“间接委派”的情形,主要是判断“国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织”是否具备《刑法》和《监察法》规定的“委派主体”资格,即看该组织在国家出资企业中是否负有管理、监督国有资产职责。结合司法实践和相关判例,国家出资企业里“负有管理、监督国有资产职责的组织”多是指上级或者本级国家出资企业内部的党委会、党组会、党政联席会等机构,至于该企业中的董事会、监事会、经理办公会等机构,是对整个企业的所有资产(包括国有资产和非国有资产)均负有监督、管理职责,因此董事会、监事会、经理办公会等机构任命的人员一般不属于国家工作人员,也不属于监察对象。受“间接委派”的人员只要达到这两个标准则是国家工作人员,当然也是监察对象。

需要特别注意的一点,在工作实践中,国有控股、参股公司、企业中有许多管理人员表面上是由该公司的人事部门任免,但实际上大多都经过该公司党委会或者党政联席会议讨论决定。因此,认定国有控股、参股公司、企业中的管理人员是否属于监察对象时,不能只关注人事部门下发的任职文件,还应当收集作出职务任免文件的依据,审查是否有履行出资人职责的机构的批准文件,是否有公司党委会、党政联席会议研究人事任免工作的会议纪要等材料,看是否有“受委派”后又被人事部门任命的情况。如果有这样的情况,则属于监察对象。这点对判断国企的监察对象尤其重要,一定要实事求是地收集和审核相关材料。

案例一

某国有控股的水泥有限公司彭某某利用职务上的便利收受财物案件,彭某某在2008年至2014年被公司总经理办公会先后任命为总经理助理、销售部副经理、销售总监,其间彭某某利用职务上的便利为私营企业老板谋取利益并收受好处费。在本案中,对于彭某某是否属于监察对象的问题,最关键的是看彭某某是不是由“国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织”任命。一般情况下,国家出资企业内部的党委会、党组会、

党政联席会等机构,是代表国家在国家出资企业中履行对国有资产的监管职责,具有《刑法》和《监察法》上的委派主体资格,而董事会、监事会、经理办公会等机构,对企业的所有资产均负有监督、管理职责,一般不具有《刑法》和《监察法》上的委派主体资格,因此董事会、监事会、经理办公会等机构任命的人员不属于监察对象,本案中经理办公会任命的彭某某收受财物案件在一般情况下不应由监委管辖。但是,该案存在特殊情况,该公司的总经理办公会是由党委书记主持,党委班子全员出席,所讨论决定的内容除了人事议题外还包括对国有资产管理处置等事项,且该公司因历史原因没有设立专门的党委会或者党政联席会,本案中对彭某某的任命实际上是以经理办公会的形式履行了党委会或者党政联席会义务,据此彭某某应被认定为监察对象。

案例二

某省T市信用合作联社(以下简称T联社)原主任朱某某利用职务上的便利收受财物案件,朱某某于2009年12月经某省联社党委明确为T联社党委委员,提名主任人选,T联社理事会于2010年1月聘任朱某某为联社主任,某省银监局于2010年11月核准朱某某T联社主任的任职资格。2013年朱某某案发,经查明,2010年7月至2011年1月,朱某某在担任T联社主任、贷款审查委员会主任委员期间,利用职务上的便利,为某公司申请贷款提供帮助,非法收受该公司法定代表人罗某某所送人民币130万元及价值人民币1.14万元路易威登品牌女包一个;另查明,2008年至2013年案发时,朱某某的个人和家庭财产及支出总额为人民币603.67万元,而朱某某能说明来源的收入为231.4万元,朱某某对于差额人民币372.27万元的财产不能说明来源。一审法院认为朱某某系受委派从事公务的国家工作人员,认定朱某某构成受贿罪和巨额财产来源不明罪。二审法院认为一审判决认定受贿罪罪名不当,认定朱某某构成巨额财产来源不明罪有误,据此,该院于2015年4月24日判决撤销原审判决,以朱某某犯非国家工作人员受贿罪,判处其有期徒刑9年,并处没收财产人民币100万元。本案中,二审法院经审理查明,T联社和某省联社均不属于国有企业或国家出资企业,因为T联社注册资本中确实没有国有资产,联社股本由自然人股和法人股组成,其中自然人股本金人民币21,106万元,法人股人民币352万元,其决策、经营机构的产生方式是由社员代表大会选举理事,组成理事会,由理事会聘任主任;某省联社注册资金全部由某省内的90家市县区农村信用社共同认购,共同以出资额为限对某省联社承担责任,不具有任何国有性质,而根据《刑法》和有关司法解释规定,“委派”主体限于国有单位或者国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织,某省联社党委不构成《刑法》中规定的“委派”主体;朱某某的管理职位不具有国家意志性,因为朱某某并非代表国家机关、国有企业行使职责,其履职不具有“从事公务”性质,因而朱某某的主体身份不能以国家工作人员论。

3.第三步:判断行为人是否属于在集体经济组织中受委派行使公权力

这步主要是对集体经济组织中的监察对象作出判断,要同时达到三个标准:一是在集体经济组织等单位、组织中,比如在国有公司、企业主管的集体所有制企业中;二是由党组织或者国家机关,国有独资、全资公司、企业,国家出资企业中负有管理监督国有和集体资产职责的组织,事业单位委派,即提名、推荐、任命、批准等 ;三是从事组织、领导、管理、监督等工作,即行使公权力。行为人同时达到三个标准则是监察对象(一般情况下该监察对象不是国家工作人员,如果行为人被派往国有控股、参股公司及其分支机构从事公务则是国家工作人员)。

4.第四步:判断行为人是否属于在依法组建的评标、谈判、询价等组织中代表行使公权力

这步主要是对在依法组建的评标、谈判、询价等组织中的监察对象作出判断,要同时达到三个标准:一是在依法组建的评标、谈判、询价等组织中;二是代表国家机关,国有独资、全资公司、企业,事业单位,人民团体;三是临时履行公共事务组织、领导、管理、监督等职责,即临时行使公权力。行为人同时达到三个标准则是监察对象(如果行为人在临时行使公权力过程中,有利用职务上的便利,索取他人财物或者非法收受他人财物,为他人谋取利益的受贿行为,则其是监察对象,同时也是前文提到司法解释中作出特殊规定的国家工作人员)。