列国鉴｜记者观察：直布罗陀，从争主权到“混合治理”

　　新华社马德里/伦敦5月28日电（记者陈雨峥 孟鼎博 赵家淞）英国“脱欧”以来，关于欧洲大陆南端英属飞地直布罗陀的未来安排，一直是横亘在英国与西班牙、欧盟之间的遗留难题。今年7月15日起，欧盟与英国关于直布罗陀问题协议的法律文本及临时适用安排预计生效，直布罗陀问题将迎“历史性转折”。

　　主权之争虽未完全化解，但各利益相关方如今更趋向以务实方式处理分歧，直布罗陀问题核心已转向边境治理的博弈与合作，英西、英欧关系及直布罗陀的现实处境也将随之发生深刻变化。

　　这是4月16日拍摄的西班牙和英属直布罗陀边境关卡（手机照片）。新华社记者陈雨峥摄

短短边界，复杂历史

　　站在西班牙南部边境城市拉利内阿－德拉康塞普西翁（以下简称拉利内阿）的海滩上眺望，可以清楚看到海鸥在直布罗陀巨岩之巅盘旋。朝巨岩走去，一道被称为“La Verja”（西班牙语意为“围栏”）的边境线横贯眼前，西班牙国旗与英国国旗隔着检查站迎风而展。

　　“围栏”南侧属于直布罗陀，其面积仅6.5平方公里，却有大约4万人口，是全球人口密度最高的地区之一。客机沿着紧邻边界的跑道起降，往返于英国本土与这块海外属地。每有航班起降，边界人员通行也会暂停。

　　这条不足1.2公里的边界划出了不同的经济空间，也联结着两个高度相互依存的社会空间。每天大约有1.5万名跨境通勤者从拉利内阿进入直布罗陀工作，后者以金融、线上博彩、旅游等服务业为主导，就业机会集中、薪资水平相对较高。加上游客，这条边界每日往返人员3万余人，机动车流量约1万辆。

　　“拉利内阿”在西班牙语中意为“防线”，源自18世纪初西班牙在此修建的一道横贯地峡的防御工事，旨在防止驻扎直布罗陀的英军向西班牙本土推进。1713年《乌得勒支条约》签署后，直布罗陀归属英国，但西班牙对直布罗陀主权归属一直存有异议。

　　20世纪初，这条边界开始出现永久性实体围栏。1967年公投中，直布罗陀居民以压倒性多数选择维持与英国的联系；1969年，弗朗哥执政下的西班牙关闭拉利内阿与直布罗陀的陆地边境，切断人员往来与通信联系，使两地几乎完全隔绝。外界认为，西班牙有意通过长期封锁改变现实格局，为夺回直布罗陀主权做准备。直到1982年，西班牙宣布重新开放行人通道，并于1985年加入欧洲共同体前夕宣布全面重开与直布罗陀边境。

　　2016年，英国公投通过“脱欧”决定。尽管约96%的直布罗陀公民支持“留欧”，却不得不随英国一同退出欧盟体系，围绕直布罗陀未来边境安排的讨论迅速升温，英西开始进入漫长而复杂的谈判。

　　这是2013年1月27日从空中拍摄的直布罗陀（图中左边巨岩部分）、附近海域以及西班牙南部的阿尔赫希拉斯湾和拉利内阿－德拉康塞普西翁（图中右半部分）。新华社记者王丽莉摄

“脱欧”促变，边界重构

　　英国“脱欧”公投后，西班牙旧话重提：主张由西英共享直布罗陀主权并赋予当地居民双重国籍。但这一设想早在2002年直布罗陀公投中便遭到压倒性反对。英国这次同样重申，不会在未经直布罗陀居民同意的情况下讨论主权问题。

　　关于直布罗陀将重现“硬边境”的担忧再度浮现。边境两侧居民的生活、消费与社会联系高度交织，收紧边境管控将对日常生活带来许多不确定性。统计数据显示，跨境通勤者在直布罗陀劳动力中占比超过50%；直布罗陀相关经济活动对周边区域生产总值的影响接近25%。

　　2020年12月31日，在英国“脱欧”过渡期结束前夕，英西达成被称为“新年前夜协议”的政治共识，同意“消除壁垒”，推动形成一体化的经济与社会空间，提出取消陆地边境的常规检查，将边检关卡前移至直布罗陀的港口和机场，由西班牙依据申根规则执行相关管理，欧洲边境管理局在过渡期提供协助。这一协议为后续谈判确立了基本方向。

　　2025年6月，英国、欧盟、西班牙与直布罗陀方面达成政治层面的协议。2026年4月，欧盟成员国批准了欧盟与英国关于直布罗陀问题协议的法律文本及临时适用安排，待欧洲议会审定即可正式通过，预定7月15日起临时生效。

　　这是4月17日在英属直布罗陀欧罗巴角拍摄的灯塔（手机照片）。新华社记者陈雨峥摄

　　直布罗陀首席大臣皮卡多告诉新华社记者，这一安排是各方在现实约束下作出的务实选择，协议的重点并非改变各方在主权问题上的立场，而是在分歧尚存情况下，通过制度设计确保人员流动更为顺畅。西班牙外交大臣阿尔瓦雷斯表示，一旦新协议落地，将拆除欧洲大陆“最后一堵墙”。

　　官方数据显示，2025年直布罗陀共接待游客约984万人，其中约926万人从西班牙方向的陆地边境进入。直布罗陀副首席大臣兼航空事务主管加西亚提到，外界对开发直布罗陀新航线表现出浓厚兴趣，未来航线布局有望突破以英国本土为主的现状。

　　“外界对直布罗陀的关注度正在上升，这将有助于提升当地的国际可见度与发展潜力。”皮卡多告诉新华社记者，“稳定且可预期的边境环境本身就是吸引商业活动与投资的重要前提。”

　　忧虑也非完全没有。一些居民表示，取消陆地边检可能会造成西班牙一侧地区税负、住房等生活成本上升；如何解决就业结构与两地发展不平衡等长期性挑战，亦未在协议中体现。

　　这是4月17日拍摄的英属直布罗陀欧罗巴角附近的公路（手机照片）。新华社记者陈雨峥摄

主权搁置，“混合治理”

　　主权争议并未消散。西班牙政府一再强调其立场是“永远不会放弃对直布罗陀的主权主张”。在野党中，中右翼的人民党指责西班牙政府未能充分利用英国“脱欧”契机推进主权议题；极右翼的呼声党则表示，直布罗陀是“被英国非法占领的领土”，任何不主张“直布罗陀主权完全回归西班牙”的安排都“缺乏合法性与正当性”。

　　然而，一些专家指出，2025年达成的安排实际将形成“混合治理模式”，即在维持英国主权的同时，将直布罗陀部分嵌入欧盟规则体系之中。出生于直布罗陀的英国埃塞克斯大学教授安德鲁·卡涅萨指出：“如果第三方在边境管控上获得实质性控制，本质上就涉及主权让渡。”

　　卡涅萨认为，西班牙正在采取“更聪明的长期策略”——在强调“协议不讨论主权”的同时，通过规则与制度逐步扩大西班牙在直布罗陀边境管理与区域运作中的实际影响力。

　　不过，在他看来，直布罗陀问题“本质上是殖民遗留问题”，在当前安全格局下，直布罗陀的传统军事与地缘战略价值已经弱化，只是象征意义与历史情绪仍在延续。随着现实考量逐渐占据主导，务实选择或将取代象征性对抗。

　　直布罗陀民众的身份认同也在制度调整与现实互动中慢慢变化。用皮卡多的话说：“在直布罗陀，我们是英国人，但在某种意义上，我们也是欧洲人。”