“如果政府承诺解决办证问题，实际上很容易解决”，企业跨省拿地20年仍陷困局

澎湃新闻记者 王选辉

安徽省芜湖市经开区和平路与保顺路交叉口旁，有一片约百亩的工业用地。二十年来，这里杂草丛生、违建乱搭，与周边成型的工业园区格格不入。这片土地的“主人”——浙江创大汽车部件有限公司（下称“浙江创大”），至今仍在为一纸国有土地使用证奔走。

方德辉在厂区，身前是20年前建设的两栋厂房，已锈迹斑斑。本文图均为受访者供图

2004年，浙江创大与鸠江区政府签下投资协议，受让约100亩工业用地。为坚定企业投资信心，鸠江区政府2005年8月进一步补充承诺：2006年底前办妥国有土地使用证。

方德辉手持补充协议，鸠江区政府曾承诺2006年底办好 国有土地出让手续

然而，一场行政区划调整却将一切打乱。2006年2月，原属鸠江区的大桥镇被整建制划归芜湖经济技术开发区代管。此后，原本清晰的履约主体变得模糊——鸠江区认为，土地和属地管理权已移交，应由经开区负责；经开区则表示，协议并非自身所签，无法按原约定履行。

2006年底，安徽省政府批复同意该地块转为国有建设用地，但国有土地使用证始终未能办下来。项目被迫停工，企业前期投入的厂房、围墙及地坪，也在随后多年间被他人占用或沦为废品堆放场。

2011年，经开区龙山街道办事处以企业未完成投资为由，将浙江创大告上法庭，要求解除投资协议、退还土地。案件经过两审，2012年安徽高院裁定，驳回街道办诉求。诉讼虽告一段落，但土地问题依旧悬而未决。

二十四年间，方德辉从四十余岁到年过六旬，无数次往返于温州与芜湖之间。方德辉坚持认为，建设纠纷的根源，恰恰是政府未能兑现土地出让承诺。

2026年5月11日，鸠江区投资促进中心工作人员向澎湃新闻表示，这是“历史遗留问题”，建议向经开区了解，并称“区划调整后，经开区龙山街道应作为履约载体”。经开区管委会办公室工作人员亦称之为“历史遗留问题”，称“领导在想办法化解”，建议向自规部门了解。芜湖市自规局经开区分局工作人员则表示，此事“时间久、涉及跨区域管辖，了解有限”。

2026年5月，方德辉重回厂区，此处目前有多个违章搭盖的铁皮房。

浙商入皖“双向奔赴”：

政府承诺国有土地出让

今年63岁的方德辉是浙江创大的董事长兼创始人，1993年进入汽车零部件行业，创立了温州市创大汽车门窗有限公司（后更名为“浙江创大汽车部件有限公司”）。

2004年，安徽省芜湖市正处于“全面出击、全民招商”的关键时期，急需扩产的浙江创大，也成为当地重点招商对象。

一位曾参与该项目招商的鸠江区政府人士向澎湃新闻回忆，芜湖拥有奇瑞汽车等龙头企业，汽配产业链需求旺盛，创大公司来芜投资本是“双向奔赴”。鸠江区对此项目高度重视，区领导亲自带队赴企业考察。

2004年4月9日，浙江创大与芜湖桥北工业区管委会签订投资协议。项目选址鸠江区桥北工业区，占地100亩。协议约定：企业在2007年底前完成8000万元投资，土地转让价格为每亩4万元（未达投资额则为每亩5万元）；政府负责园区“七通一平”，并为企业提供从立项到投产的全过程服务，包括办理各类证照及建设手续。

2005年4月1日，浙江创大设立芜湖创大企业发展有限公司（下称“芜湖创大”），取得约109亩土地使用权证后启动建设。同年8月，方德辉发现该土地性质为集体流转用地，不符合企业上市及长远发展规划，遂向鸠江区政府申请转为国有出让用地。

2005年8月25日，鸠江区政府与芜湖创大签订补充协议，明确将该项目列为芜湖市重点建设项目，区政府承诺在2006年底前依法办妥国有土地使用证并交付企业；企业则需在2005年底前一次性补齐土地款。

案卷材料显示，补充协议签订次日，时任鸠江区区长主持区长办公会议，专题研究该项目。会议纪要记载，为增强投资者信心、推动项目尽早开工，明确2006年底前办妥国有土地使用证；同时要求企业土地款于2005年12月底前付清，若未完成8000万元投资，土地价格调整为5万元/亩。

方德辉回忆，补充协议签订后，企业如约缴纳了部分土地款，先后完成两栋钢构厂房、围墙及地坪等工程。

行政区划调整后：

土地出让被搁置、政府提出解约

协议没签多久，行政区划调整骤然降临。

2006年2月，原属鸠江区的大桥镇被整建制划归芜湖经济技术开发区（简称“经开区”）代管。随后大桥镇撤销，设立龙山街道。龙山街道行政区划上仍属鸠江区，但人事、财政、经济和社会管理权完全移交给经开区。

原本清晰的协议履行责任主体被打乱。鸠江区方面称，相关事宜已划转，需向经开区管委会咨询；经开区相关人员则表示，该事项不属于自身职责范围，无法按原约定办理国有土地使用证。

眼见办证无望，方德辉停止了项目投资。

2007年，芜湖经开区龙山街道办曾向经开区管委会递交一份书面请示。这份文件中称，“我办2004年引进浙江温州入驻桥北工业园的芜湖创大企业发展有限公司用地109.059亩，该项目总投资8000万元人民币，该宗土地2006年已按征收报省政府审批，并于2007年初拿到了省政府批复。”

请示中还明确写道：“根据当时的投资协议及相关会议纪要，需为其办理好国有土地出让权证书，且费用由我办承担。为使该公司尽快建成投产，现特此请示，要求在开发区管委会办理该宗土地的国有出让权证书。”

然而，该份请示并没有下文。

长期协商无果，政府方面率先“摊牌”。2010年11月10日，芜湖桥北工业区管理委员会与鸠江区大桥镇四焊村村委会联合发出通知，宣布要与芜湖创大解除《投资协议》。

12月7日，经开区建设和公共事业处向创大公司发来《关于进场施工的函》，称将于次日进场平整场地。创大公司提出抗议，此事才暂时作罢。

龙山街道曾向经开区请示，给企业办理该宗土地的国有出让权证书。

政府提起解约之诉，

经两审后被省法院驳回

2011年8月1日，芜湖市经开区龙山街道办事处以企业未完成投资义务为由，将浙江创大、芜湖创大诉至芜湖市中级人民法院，请求解除《投资协议》并返还109亩土地。浙江创大则提起反诉，要求法院判令政府继续履行协议。

芜湖中院一审支持了街道办的诉求。法院认为，街道办已按约提供土地，但企业未能在2005年5月前完成一期2000万元投资，已构成根本违约，符合合同解除的法定条件。法院特别指出，企业的开工建设义务应自签订补充协议之日起履行，而非以国有土地使用权证办妥为前提。

浙江创大、芜湖创大不服，向安徽高院提出上诉。

上诉主要理由有二：一是企业已实际投资2000万元、缴纳400万元土地出让金，街道办也已交付土地，虽未办妥国有土地使用证，但合同已实际履行，原审判令解除协议缺乏法律依据；二是一审法院未追加鸠江区政府参加诉讼，而区政府系合同当事人，应承担法律责任。

2012年9月10日，安徽高院作出终审裁定。

安徽高院经审理认为，人民法院受理的民事案件应限于平等主体之间的民事权益纠纷。而本案《投资协议》中约定：企业投产后，前三年按上缴税金地方留成部分的80%给予财政奖励，后两年按50%给予奖励。该条款涉及政府对招商引资优惠政策的制定与履行，属于行政权行使范畴，不符合民法意义上的平等主体特征，因此不属于人民法院民事案件主管范围。

该案经安徽省高院审判委员会讨论决定，最终撤销芜湖中院一审判决。双方纷争，就此回到原点。

诉讼虽然告一段落，但土地问题并未因此前进一步，双方沟通陷入僵局，问题被长期悬置。

其间政府方面提出要求企业补缴剩余9亩的土地款——此前企业已缴纳100亩款项。2020年9月，方德辉又补缴了160余万元土地款和利息。

政企双方签订的补充协议

多方答复之后：

问题还在原地，复议再启

2026年初，年过六旬的方德辉再次站在了他曾经寄予厚望的土地上。眼前的景象让他五味杂陈：当年建起的两栋钢构厂房已被他人公司占用；剩余的地块上，有的杂草丛生、长期闲置，有的被人私搭了铁皮集装箱房，还有的区域则停满了报废车辆。百亩工业用地，荒废如斯。

方德辉决定再次通过法律和行政渠道寻求突破。

2026年2月，他委托律师向鸠江区政府提出信息公开申请，要求公开该项目国有土地证的办理结果及具体方案措施。3月24日，鸠江区政府办公室答复称：“本机关未查询到相关信息”，建议向经开区咨询。

其后经开区答复称：该信息“不属于本机关公开职责”，经开区既非该信息的制作机关，也非保存机关。

2026年4月，方德辉将该情况反映至芜湖市创建一流营商环境领导小组办公室。4月14日，该办工作人员给出回复称：该地块涉及法院裁决，资产处于司法冻结状态，需要方德辉本人主动与法院对接解封；目前地块已被法院裁定交由债权人管理，收益用于抵付债款，其本人需到法院申请清算。工作人员称，上述障碍解除后，经开区方可与其开展下一步协商。

方德辉向澎湃新闻承认，此前与施工方存在建设纠纷。但他强调，纠纷的根源恰恰在于政府未能兑现办证承诺——“在厂房建设过程中遇到了无法办证的情况，我就不敢继续投资了，这才引发了和施工方的纠纷。”在他看来，建设纠纷与政府土地出让登记是两码事，“如果政府承诺解决土地问题，这个建设纠纷实际上很容易解决。”

2026年5月11日，澎湃新闻就此事分别采访了芜湖市多个相关部门。

鸠江区投资促进中心工作人员承认，最初的投资协议确由桥北工业园区管委会与浙江创大签订，补充协议则由鸠江区政府签约。但其表示，这是一个“历史遗留问题”，建议向经开区了解，“地块在经开区，主协议不是和我们签的，用地我们也做不了答复。区划调整后，经开区龙山街道应该作为履约载体。”

经开区管委会办公室人员则表示，领导已关注到此事，曾转批给相关部门。“这是个历史遗留问题。最早签订合同的时候，没有在我们手中签订，是在鸠江区签订的。经办的部门也不在我们这里，领导确实也在想办法化解。”她建议记者向负责土地管理的自规部门了解。

芜湖市自然资源和规划局经开区分局相关负责人则坦言，2006年分局尚未在经开区成立，此事时间久远，又涉及跨行政区域管辖，“我们对此了解非常有限”。

《芜湖市优化营商环境条例》规定：“建立企业服务工作联席会议制度，建设企业服务中心”。澎湃新闻同日联系上芜湖市企业服务中心。相关工作人员表示，此事核心仍是“企业需先解决地块冻结解封问题，之后才能进一步协商”。

当被问及为何会形成这一局面时，该工作人员转述经开区的说法称：“搞不清当时是什么情况了。”他补充道，“企业过去肯定吃亏是吃亏，现在想办，还是希望他们把法院的问题给解决了，我们肯定会继续推动办理。”该工作人员表示，会将上述情况反映至上级部门。

对于芜湖市创建一流营商环境领导小组办公室的答复，方德辉并不认可。目前，他已就此向芜湖市政府提起行政复议。

本期编辑 邹姗