“违建必处，拒执必究”，“两高”发21条规定为耕地保护划红线

私自占用耕地建房、建窑、挖砂取土，会面临哪些法律后果？在耕地上建的房屋买卖、租赁合同，是否具有法律效力？违法占地长期不整改，能否逃脱行政处罚与刑事追责？这些有关非法占用耕地的问题是司法实践中经常遇到的难题。

5月11日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《最高人民法院 最高人民检察院关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定》（简称《规定》），将于5月18日起施行。《规定》共二十一条，是一部集行政、民事、刑事、公益诉讼审判和检察、执行等内容于一体的综合性司法解释。

“总结成一句话就是对于非法占用耕地的建设行为‘违建必处，拒执必究’。”最高人民法院审判委员会委员、行政庭庭长耿宝建介绍，《规定》坚持以人民为中心，以实践难题为导向，对存在分歧的法律适用问题进行规范，为执法办案提供统一明确的裁判标准。下一步，人民法院、人民检察院将严格按照土地管理法等相关法律规定，依法办理涉及非法占用耕地行政、民事、刑事、公益诉讼等各类案件，切实保护耕地，保障国家粮食安全。

非法占用耕地建房、挖砂、采矿等，合同无效

在司法实践中，非法占用耕地案件往往涉及行政、民事、刑事等多个领域，法律适用问题复杂。为此，《规定》坚决落实最严格的耕地保护制度，进一步明确非法占用耕地行为人的法律责任，清晰界定各类主体的法律责任。

在行政法律责任方面，《规定》明确，实际占有、使用土地且拒不配合行政机关依法处置行为的公民、法人或者其他组织，为依法应当承担非法占用耕地行政法律责任的主体；明确行政机关对新建违建的制止权，即可以依法采取查封施工现场等措施制止继续施工的违法行为。针对非法占用耕地行为作出行政处罚的追责期限问题，《规定》则明确在耕地恢复至未被占用的状态之前，行政处罚的追责期限应当从违法行为结束当天开始计算。

日常生活中，不少村民、个体户误以为自家承包地、闲置耕地可以随意建房、搭棚、转租牟利，无需承担法律责任，这是典型的耕地法律认知误区。在民事法律责任方面，对于涉及非法占用耕地的合同效力的认定，若当事人约定占用耕地建房、建窑、建坟、挖砂、采石、采矿、取土等，以及约定买卖、租赁建在耕地上的房屋等内容，《规定》明确，人民法院应依法认定约定无效。此类合同被认定无效的，在确定财产返还、折价补偿、赔偿损失时，人民法院应当按照诚信原则和公平原则，结合当事人的过错程度，合理确定各方应当承担的民事责任。

明确从重处罚和从宽处罚的情形

在刑事法律责任方面，《规定》则明确了非法占用耕地构成非法占用农用地罪的行为方式和数量标准；明确非法占用耕地同时构成非法占用农用地罪、污染环境罪、非法采矿罪等犯罪情形下，依照处罚较重的规定定罪处罚的竞合适用规则，同时，明确从重处罚和从宽处罚的情形。

《规定》明确，实施非法占用耕地的犯罪，具有下列情形之一的，从重处罚：在行政主管部门作出责令停止违法行为、限期改正等行政处理决定后继续实施相关行为的；暴力抗拒、阻碍国家机关工作人员依法执行职务的；向国家工作人员行贿的。

另外，《规定》明确，实施非法占用耕地的犯罪，行为人积极进行修复治理，恢复种植条件的，可以依法从宽处罚。

规范案件裁判与执行标准

现实中，部分违法占地主体被责令限期拆除违建后，常常因不清楚复议、诉讼流程而拖延维权，也有部分案件因各地裁判、执行标准不一，出现“同案不同判”的情况。针对司法实践中责令限期拆除决定行政复议与行政诉讼的衔接混乱、起诉期限适用争议、案件裁判标准不统一、执行尺度模糊等难题，《规定》也作出了系统性规范。

在保障当事人申请复议和提起诉讼的权利方面，《规定》明确，当事人对行政机关作出的责令限期拆除决定不服，可依法申请行政复议，对复议结果不服可提起行政诉讼，也可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，直接向人民法院提起行政诉讼。同时，关于行政机关在责令限期拆除决定中一并作出罚款等决定时应当如何计算起诉期限问题，《规定》也进行了区分处理。

在案件审理和裁判方式上，《规定》细化了责令限期拆除决定的撤销、确认违法、准许撤诉等裁判情形。例如，针对撤销责令限期拆除决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害情形，《规定》明确人民法院判决确认责令限期拆除决定违法的同时，可以判决责令被告采取补救措施。给原告造成损失的，也应依法判决被告承担赔偿责任。

此外，《规定》统一涉耕地案件执行核心标准，明确人民法院执行涉及耕地的生效判决书、调解书时，应当将维持或者恢复耕地种植条件作为停止侵害、恢复原状、排除妨碍、消除危险的标准。

健全追责与公益诉讼保护体系

实践中，部分行政机关因工作人员与他人恶意串通、审查申请材料不严格、第三人提供虚假材料等原因，导致当事人非法占用耕地进行建设并因此遭受损失，行政机关应当承担相应责任。为此，《规定》科学划分行政赔偿责任，明确人民法院应当根据行政诉讼法以及相关司法解释的规定，综合考虑批准行为在损害发生和结果中的作用大小等因素，依法确定行政机关的赔偿责任。

在职务犯罪追责方面，《规定》明确，对耕地负有监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，以滥用职权罪或者玩忽职守罪定罪处罚；国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法律、法规，滥用职权，非法批准征收、征用、占用耕地，情节严重的，则以非法批准征收、征用、占用土地罪定罪处罚。

此外，为强化公益司法保护，针对违反法律规定、非法占用耕地导致破坏生态环境和资源保护，损害国家利益或者社会公共利益的情形，《规定》明确，人民检察院可以依据相关法律提起公益诉讼，强化对耕地的全链条保护。

新京报记者 陈璐

编辑 张牵 校对 柳宝庆