区域基础教育资源优化配置的效用研究——以浦东国家级新区为例

编者按：学习好贯彻好党的二十届四中全会精神，切实谋划好、推进好“十五五”时期教育改革发展，奋力谱写以教育强国建设支撑引领中国式现代化的新篇章，是当前教育系统的重大政治任务。中国教育科学研究院组织精锐科研力量，在媒体平台广泛开展阐释研究，推动教育强国建设迈向积厚成势、系统跃升。现摘取部分优秀成果，陆续推出，以飨读者。

改革开放以来，我国教育的基础性、战略性、全局性作用日益凸显，公共教育服务成为不断提升人口素质、增强社会经济发展的重要支撑。区域教育资源配置是公共教育服务的重要表现，对区域高质量发展越来越重要。党的二十大报告明确提出：“促进区域协调发展。深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确提出：“教育、科技、人才是中国式现代化的基础性、战略性支撑”“优化区域教育资源配置”。在现代化进程中，区域教育高质量发展体现在增强教育提供社会经济发展所需生产要素的主动性方面，包括提供高素质的劳动力、高技术含量的生产要素和推动区域产业转型升级，不断塑造区域发展新动能新优势，服务区域高质量发展。中共中央、国务院印发《教育强国建设规划纲要（2024 — 2035年）》提出：“健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹调配机制。”城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，人才成为增强城市竞争力的核心要素。

国家级新区作为带动区域经济发展的示范区、引领区，在以公共教育服务支撑区域高质量发展方面发挥了重要作用。浦东新区是我国设立最早的国家级新区，其国内生产总值（以下简称GDP）占上海市比重从设立时的不足10％到目前的35％，显示出对区域经济的巨大带动作用，在国家级新区建设中具有代表性和典型性。多年来，浦东新区带动实施长三角一体化发展战略，在满足人民群众公共教育服务需求、适应区域经济社会发展方面进行了一系列实践探索。本文以浦东新区作为研究样本，通过历年数据呈现浦东新区设立至今的经济产业发展及劳动力需求特征，分析浦东新区基础教育公共服务适应经济社会高质量发展的具体做法，梳理其成功经验及面临的困难挑战，从而为浦东新区教育更好适应区域经济社会高质量发展提供相关建议，为国家级新区提供范式和样板经验。

一、区域经济发展对基础教育公共服务的需求

（一）经济产业结构调整优化及劳动力需求特征

自1992年设立国家级新区以来，浦东新区经历了从投资带动、技术驱动到创新驱动的发展过程，持续优化产业结构、转换新旧动能，目前已进入高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区的新阶段。经济产业结构的调整优化带动了浦东新区对劳动力质量需求的升级转型，基础教育公共服务形成的良好劳动力供给匹配模式为区域持续发展提供了有力人才支撑（见图1）。

图1浦东新区产业构成、国内生产总值及常住人口占上海市比重变化(1992-2022年)

数据来源：上海市浦东新区统计局，国家统计局浦东调查队.上海浦东新区统计年鉴1993-2023.

1．投资带动基础设施建设和制造业发展，产业发展需求以基础劳动力为主（1992－2000年）

浦东新区设立之初，以基础设施建设为核心，通过证券交易、土地流转募集资金，对交通、公用事业、信息化、环境保护等方面持续投入，改善城市面貌和投资环境，促进产业建设项目快速推进，为吸引国外高端制造业及生产性服务业创造条件；同时，浦东新区大规模吸引有一定技术含量的外资项目，国际资本与技术密集型产业的非核心技术工序和零部件生产逐步转向中国，浦东开始发展汽车制造业、家电制造业等产业。这一阶段主导产业为第二产业，2000年第二产业占比53．4％。浦东新区GDP占上海市比重从9.1％提升到20.2％，发展速度快于上海市整体。

浦东新区以基础设施建设和制造业为主的产业发展，迫切需要大量的基础劳动力，接受过基本教育的劳动力即可满足以非核心技术工序及基础设施建设为主、科技含量一般的浦东新区第二产业的发展需求。产业的发展吸引了大量外省市人口以及浦西人口迁入，常住人口数量快速增长。1990年，浦东户籍人口有133万，外来流动人口有6万。2000年，浦东新区已有常住人口240.23万，外来常住人口75.36万，人口规模增长速度快于上海全市，人口集聚效应显现。但人口素质并不高，浦东新区人口平均受教育年限为9.27年，低于上海市平均值0.03年。

2．技术驱动第三产业崛起，产业调整需求以技能人才为主（2001－2008年）

2001年，我国加入世界贸易组织，国际产业资本加速转向中国。浦东以此为契机，在承担来料加工、自产自销的初级分工任务的基础上，深入推进产业深加工配套体系，技术驱动的电子信息等产业兴起，浦东成为全球生产分工体系中上游环节的一部分。同时，以“总部经济”、金融服务产业为重点的城市现代服务业得到全面发展。2007年，浦东第三产业占比（53.0％）首次超过第二产业（46.8％），成为浦东的支柱产业。这一阶段浦东新区GDP占上海市的比重基本保持在20％－25％的水平，其发展速度与上海市整体相当。

产业技术含量的提升、工艺流程的改变等对劳动者素质提出了更高要求，对专业技术人才与技能人才的需求增加。2001年，浦东新区出台了着重吸纳生物医药、IT等产业领域“年龄轻、高学历”人才的政策，并吸引海外高层次留学人员回归为浦东服务。2008年重点引进和扶持金融人才、高新技术产业创新创业人才。2001—2008年，浦东新区人口由247.56万增加到305.7万，人口的增长速度与上海市基本持平。2010年，浦东新区人口平均受教育年限提升至10.69年，是2000年的1.15倍，但仍低于上海市平均值0.04年。

3．创新驱动现代产业体系建设，产业集聚需求以高层次人才为主（2009－2017年）

2008年国际金融危机后，浦东实施创新驱动发展战略，依托自贸区和科创中心核心承载区的建设，继续向高新产业、服务经济转型。随着浦东的产业升级为集成电路、生物医药、人工智能等专利、技术密集型产业，创新成为城市发展的主要动能，浦东新区构建起以现代服务业为主体、以战略性新兴产业为引领、以先进制造业为支撑的现代产业体系，第三产业规模及增长速度大幅超过了第二产业，成为拉动经济增长的主要动力。同时，从区域资源整合看，南汇区的并入为浦东新区提供了新的发展空间，浦东新区GDP占上海市的比重从26.6％提升到了31.5％，成为上海快速发展的核心梯队。

技术及专利密集型产业的发展、核心竞争力的提升对高层次人才提出了新的需求。为解决人才紧缺问题，浦东新区自2010年起开始建设国际人才创新试验区，并针对性引进金融、航运、战略性新兴产业和高新技术产业创新创业人才，试点各类人才管理、服务新政，优化人才生态环境，以人才开放引领创新。新区人才集聚取得了良好的成效，常住人口占上海市的比重从2009年的18.96％提升到了2017年的22.42％，人才资源总量从2010年的78万人提升到137万人，人才率跃升至47.2％。

4．国家重点区域战略引领新兴产业集群能级提升，高水平人才高地核心区建设持续发力（2018年至今）

2018年，长三角区域一体化发展上升为国家战略。2021年，《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》赋予了浦东新区改革开放新的重大任务，明确浦东新区要“引领带动上海‘五个中心’建设”，“在长三角一体化发展中更好发挥龙头辐射作用”。在相关战略的支持下，浦东新区集成电路、生物医药、人工智能三大先导产业加速向世界级产业集群迈进，产业规模已达到7500亿元，六大硬核产业规模也持续提升。这一阶段，浦东新区对上海经济发展的拉动作用进一步增强，GDP占上海市的比重从2018年的32％上升到2022年的35.9％，社会主义现代化建设引领区打造初见成效。

作为上海建设高水平人才高地的核心区，2020年浦东新区人口平均受教育年限升至11.62年，高出上海市平均值0.12年，主要劳动年龄人口受教育年限已提升至12年；2022年，浦东新区人才资源总量达170万余人，已经成为海内外高端人才集聚度最高的区域之一。在人才的支撑下，浦东基本形成科创中心核心承载区框架体系，打通从科技研发到产业落地、从创新链到产业链的全链条发展生态，为产业发展提供持续动能。为进一步引进、用好人才，2023年浦东新区出台《关于新时代浦东新区全面推进社会主义现代化建设引领区人才发展的实施意见》，从人才制度、人才队伍建设、人才发展平台打造等方面提出一系列重大任务和推进措施，更好实现人才创造价值、助力发展的作用。

（二）常住劳动力变化对区域基础教育公共服务提出阶段性需求

人口是影响社会发展和进步的关键基础，经济社会的高速发展使得浦东常住劳动力规模持续增长，数量和质量结构呈现新特点。在第一个发展阶段，外来常住人口增长速度快于户籍人口。在第二个发展阶段，外来常住人口增长速度与户籍人口相当。在第三、四个发展阶段，外来常住人口波动增长，户籍人口增速相对更快，二者规模接近（见图2）。常住劳动力规模变动不仅伴随着人口素质的提升，更体现为非户籍劳动力随迁子女对基础教育公共服务产生的增量需求以及对质量的高要求。

图 2 浦东新区常住人口、户籍人口变化(1992-2022年)

数据来源：1.上海市浦东新区统计局，国家统计局浦东调查队.上海浦东新区统计年鉴2011-2023；2.1992-1999年常住人口结合相关文献估算得出；3.上海市统计局，国家统计局上海调查总队.上海统计年鉴2005-2023.

1．基础教育学龄人口增长，教育公共服务需求增加

2009年，上海南汇区并入浦东新区后，0—17岁户籍人口及常住人口明显增长（见图2）。2000—2005年，浦东新区小学、初中、高中常住学龄人口规模都呈现减少趋势；2005—2020年，小学、初中常住学龄人口规模持续增长，高中学龄人口规模波动增长，对基础教育公共服务的需求增加（见表1）。基础教育各学段学龄人口变动趋势与常住劳动力人口变动趋势基本一致。

表1 浦东新区基础教育阶段学龄人口变化(2000-2020年)(单位:人)

数据来源：1.国务院人口普查办公室，中国人口普查分县资料2000、2010、2020年.2.上海市统计局，上海市1%人口抽样调查2005、2015年.

2．基础教育公共服务供给增加，中小学教育普及保持较高水平

为满足户籍人口及外来常住人口增长带来的基础教育公共服务需求，浦东新区通过新建、改扩建学校增加学位供给，年均新建10余所中小学校。基础教育公共服务供给的持续增加，使得浦东新区中小学教育普及水平不断提高。2000年，浦东新区九年义务教育入学率和巩固率已达99％，高中入学率达97％，义务教育、高中教育普及情况高于全国同期平均水平。2003年，国务院提出“以流入地政府管理为主、以公办学校为主”的“两为主”政策，解决随迁子女在城市接受义务教育的问题。到2005年，浦东新区九年义务教育巩固率保持在99.9％以上，随迁子女就学保障到位，“两为主”政策得到了有效落实；高中阶段入学率则达到了98％，中小学教育全面普及。

浦东新区基础教育的高水平普及，为人口获得更高层次的教育创造了基本条件。2022年，浦东新区中小学在校学生规模、学校数分别占上海市的1/4、1/5，均居于各区首位。基础教育的普及为人口素质的持续提升提供了有力支撑。

3．基础教育公共服务配置标准升级，中小学教育质量持续提升

浦东新区成立初期，中小学学校建设标准相对低。2004年，新区初中、普通高中学校的校均学生规模约为1180人；小学、初中、普通高中的专任教师生师比分别为13.6、15.1、16.2。学龄人口规模的不断增长和高素质人才的流入对学校建设标准及教育质量提出了新的要求，为了适应这一变化，浦东新区新建学校、持续引进专任教师，不断缩小班额、校额。至2022年，初中、普通高中学校的校均学生规模约为1075人，较2004年下降约100人；小学、初中、普通高中的专任教师生师比分别为14.4、11.8、11.5，初中及普通高中生师比下降明显。浦东新区的小班额、校额及较低的生师比，增加了教师的针对性教学和个性化辅导，促进了学生的课堂参与，有效提升了教学质量。

综上，30多年来，浦东新区为满足新增劳动力人口的教育需求，有效扩大基础教育公共服务供给，不断升级学校建设及专任教师配置标准，提升教育教学质量。

二、基础教育公共服务供给水平及效率分析

为考察浦东新区区域教育资源配置效率，本文构建衡量区域基础教育公共服务供给与需求关系的匹配度指标，分析区域基础教育公共服务供给水平及效率变化情况。结合数据可得性及上海学制变更的时间节点，本文确定的分析周期为2004—2022年。

（一）匹配度测算基数及标准

1．测算基数

由于学龄人口规模的时间序列数据难以获取，本文以中小学在校生数间接衡量决定基础教育公共服务需求的学龄人口基数。配对样本t检验的结果表明（见表2），2005年、2010年、2015年、2020年浦东新区小学、初中、高中常住学龄人口规模与中小学在校生数无显著差异，以中小学在校生数作为学龄人口的代理变量是可行的。

表2 浦东新区基础教育阶段学龄人口与中小学在校生数的配对样本t检验

表3 浦东新区中小学在校学生数、学校数、专任教师数描述统计(2004-2022 年)

数据来源：1.上海市浦东新区统计局，国家统计局浦东调查队.上海浦东新区统计年鉴2005-2023；2.上海市教育委员会，上海教育年鉴2005-2022;3.上海市教育委员会.上海2022学年教育事业统计(小学、普通中学)

本文根据学校班额、生师比、教师编制制定等相关标准测算所需学校数及专任教师数。以实际学校数、专任教师数衡量基础教育公共服务的供给量，然后构建匹配度指标考察实际供给与需求的一致性程度，匹配度高，表明供给与需求相符；匹配度低，说明供给偏离需求，通过匹配度判断浦东新区基础教育公共服务体系是否实现了动态供给。

2．中小学学校建设及专任教师配置测算标准

2002年，建设部等三部门发布《城市普通中小学校校舍建设标准》（建标〔2002〕102号），明确规定了完全小学、九年制学校、初级中学、完全中学、高级中学班级数及班额。2004年，上海市实施五四学制，《上海市普通中小学校建设标准》（沪建建〔2004〕289号）规定的小学、初中班级数与国家规定有所不同。关于班额，《上海市义务教育阶段学校办学基本标准》（沪教委基〔2011〕54号）规定，小学班额不超过40人，初中班额不超过45人。2023年上海市义务教育阶段、高中阶段招生文件要求，小学班额不超过45人，初中班额不超过50人，高中原则上控制在每班40人以内。结合国家及上海市规定，本文采用小学、初中、普通高中学校建设的低、中、高标准，测算按照学龄人口基数应供给的学校数。

表4 中小学学校建设测算标准

表5 中小学专任教师配置标准

注:低标准为 2001年国家规定，中标准为1993年上海市规定，高标准为2020年上海市规定。对数据的初步分析表明，浦东新区专任教师配置在分析周期早期与2001年国家规定基本相符。

1993年，《上海市普教系统各级各类学校组织机构及人员编制比例标准（试行）》（沪编〔1993〕115号、沪教人〔1993〕38号）规定：“重点高中教职工与学生比例为1:9，一般高中比例为1:10.8，初中教职工与学生比例1:11.3，小学教职工与学生比例1:13.9。”2001年，《关于制定中小学教职工编制标准的意见》（国办发〔2001〕74号）对高中、初中、小学等不同教育层次和城市、县镇、农村等不同地域的中小学教职工编制标准作出了规定。2014年，为推进城乡发展一体化和基本公共服务均等化，国家对城乡中小学教职工编制标准进行了统一。结合专任教师占教职工比重的规定，可计算得出专任教师生师比。2020年，上海市新出台编制标准规定：“普通高中学生：专任教师＝10:1，初中学生：专任教师＝11.9:1，小学学生：专任教师＝14.5:1。”结合国家及上海市规定，本文采用专任教师生师比的低、中、高标准，测算按照学龄人口基数应配置的专任教师数。

（二）匹配度测算方法

本文参考刘瑞翔资源错配系数的方法，构建衡量基础教育公共服务供给与需求匹配情况的匹配度。、为t年份浦东新区按照需求应供给的中小学学校数及专任教师数，根据不同学段学龄人口基数、学校建设及专任教师配置标准计算得出。εSt和εTt为t年份浦东新区实际供给的中小学学校数、专任教师数。学校数、专任教师数实际供给与理论供给的差异度为σSt、σTt，分别按式（1）、（2）计算。

学校数、专任教师数差异度存在两种状态，大于0时表明匹配富余，小于0时表明匹配不足。差异度越趋近于0，表示学校、教师供给与需求之间的匹配越好；差异度越远离0，学校、教师供给与需求之间的匹配越不好。为便于计算与比较，按式（3）、（4）对学校数、专任教师数差异度取绝对值，并作一致化处理，得到了正向化后的匹配度τSt、τTt。匹配度与差异度是逆向关系，匹配度越接近于1，学校、教师供给与需求之间匹配越好，学校、教师供给效率较高；匹配度越接近于0，学校、教师供给与需求之间匹配越不好，学校、教师供给存在着不足或富余的问题。

在学校数、专任教师数匹配度测算基础上，本文定义τt为t年份浦东新区各学段的“综合匹配度”，以学校数匹配度最优值τStf与专任教师数匹配度最优值τTtf的算术平均值衡量，具体见式（5），用于综合评价各学段学校、专任教师实际供给与需求的匹配情况。同样的，某一学段综合匹配度越接近于1，该学段学校、专任教师实际供给与需求匹配越好；综合匹配度越接近于0，该学段学校、专任教师实际供给与需求匹配越不好。

（三）匹配度测算结果

1．学位供给充足，学校建设达到了中标准及以上

根据式（3）计算得学校数匹配度（见表6）。小学多数年份低、中、高标准下学位供给均较为富余，高标准下的学校数匹配度更高，实际供给接近于高标准。初中不同年份低、中标准下学位供给较为充足，高标准下多数年份学位供给存在不足，初中学位供给满足了中标准下学龄人口的需求，实际供给介于中标准与高标准之间，更接近中标准。普通高中不同年份低、中、高标准下学位供给同样较为充足，高标准下的学校数匹配度更高，普通高中学位实际供给符合高标准。初中、普通高中学校建设均经历了从低标准、中标准到高标准的升级，现阶段因入学人数增加中小学学位实际供给水平均有所下降。

表6 浦东新区中小学学校数匹配度

注：篇幅所限未在文中汇报差异度数据，数据右下方标注“-”的差异度小于0；数据加粗表示在该标准下中小学学校数匹配度高。

2．教师配置在达标基础上不断提升，随学段升高配备水平越高

根据式（4）计算得到专任教师数匹配度（见表7）。小学不同年份低标准下专任教师配置较为富余，中、高标准下存在不足，但中标准下专任教师数匹配度更高，专任教师实际配置接近于中标准。初中不同年份低标准下专任教师配置较为充足，中、高标准下同样出现了不足的现象，初中专任教师配置整体上优于小学。普通高中多数年份专任教师配置能够满足低、中标准下的学龄人口需求，与高标准存在一定差距，但高标准下专任教师数匹配度更高，实际配置接近于高标准。

表7 浦东新区中小学专任教师数匹配度

注：篇幅所限未在文中汇报差异度数据，数据右下方标注“-”的差异度小于0；数据加粗表示在该标准下中小学专任教师数匹配度高。

从需求角度看，小学满足的常住人口基础教育公共服务需求最大，在校学生规模增长速度快使得小学需要配置的师资增多，专任教师供给较为紧张。初中专任教师配置水平居中。普通高中专任教师配置水平最高，由于主要满足户籍人口的教育需求，普通高中更易实现高标准的学位供给与教师配置。初中、普通高中专任教师配置同样经历了从低标准、中标准到高标准的升级。

3．基础教育公共服务供给效率持续提升

根据式（5）计算得到基础教育各学段的综合匹配度（见表8）。小学教育公共服务供给效率改善最为突出。新区设立初期，针对小学学校数量富余和质量不高的问题，通过开办新学校、改扩建优质学校、撤销不符合需求的学校，浦东新区小学学校供给效率大幅提升。南汇区并入后，由于在校学生规模的快速增加，小学专任教师配置由富余转入不足的状态，难以高效率满足常住人口的教育需求。为解决小学师资紧缺的问题，浦东新区扩大专任教师招聘，仅2013—2014年小学专任教师增加了659人，持续招聘使得专任教师配置效率得到提升。

表8 浦东新区基础教育公共服务综合匹配度

初中教育公共服务综合匹配度一直较高。南汇区并入前初中在校学生规模约为7万余人，南汇区并入后约为10万余人，相较于小学、普通高中，居于中间水平且较为稳定，学位及专任教师保持高效率供给与配置的难度相对较低。

普通高中教育公共服务综合匹配度先降低后又提升，主要是由学校数匹配度的变化造成的。2004—2008年，浦东新区高中在校学生数从45043人下降到27764人，学位的供给出现富余，南汇区的并入进一步增加了富余程度。通过及时调整学位供给，浦东新区缓解了这一矛盾。

综上，浦东新区基础教育公共服务供给效率总体持续提高，小学、初中、普通高中综合匹配度均呈现出了增长趋势，在部分年份匹配度降低的情况下也能及时调整。浦东新区已逐步建立起与人口需求相协调的基础教育公共服务供给机制，通过预测3—5年内教育需求，提前规划和布局，实现中小学学校及专任教师的高效率、高标准建设与配置。

三、基础教育公共服务供给水平支撑区域高质量发展

发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，结合劳动者素质、劳动资料技术含量等新质生产力要素以及产业转型升级等新质生产力催生动力，分析基础教育公共服务供给水平和效率与区域高质量发展的相关关系，梳理浦东新区基础教育公共服务应对人口结构变化、科技发展与产业调整优化的积极举措。

（一）提升劳动者素质

分析显示，浦东新区基础教育公共服务综合匹配度在1％的水平上与6岁以上人口平均受教育年限显著正相关（见图3—a），基础教育公共服务供给效率高为新区劳动者素质提升提供了支撑。支撑作用主要体现在两个方面。一是高质量的基础教育公共服务可以提升学龄人口及未来潜在劳动者的教育水平。在有效学位供给保障下，浦东新区不断加强教育经费投入，提升教育教学质量。以生均公用经费标准为例，2016年，浦东新区小学生均公用经费标准为3000元，初中为3200元，一般高中为3000元，高于同时期上海市规定，充裕的经费投入为夯实劳动者知识基础、培养综合能力创造了条件。二是高质量的基础教育公共服务供给可有效吸引高层次人才流入，将浦东新区教育与其他区域教育的正向作用叠加起来，实现基础教育公共服务促进劳动者素质提升的倍增效应。

（二）提升劳动资料技术含量

分析显示，浦东新区基础教育公共服务综合匹配度与发明专利授权数、规模以上高技术产业产值占比显著正相关（见图3—b、3—c），基础教育公共服务供给效率改善有利于劳动资料潜在技术含量及应用技术含量提升，且与劳动资料潜在技术含量的相关性更为显著。高效率的基础教育公共服务体系对劳动资料技术含量的提升作用，主要以创新人才培养的优化为中介实现。浦东新区实施了特色化的创新教育、科学教育，实现创新人才培养从基础教育抓起，促进科技成果的产出与应用，推动劳动资料技术含量提升。例如，浦东新区2015年开始在53所实验校实施为期7年的浦东新区学生创新素养培育综合改革试验项目，通过变革教学方式、提升课程开发能力、营造创新素养培育氛围等培养适应未来生活的学生。2017年，浦东新区推出“未来科学之星”培养计划，以基地学校建设、科普授课、科学探究课程开展、科研院所参观等，培养具备科学家潜质、愿意献身科学研究事业的青少年群体，为可持续的科技成果产出奠基布局。同时，增强青少年实践能力，推动形成科技成果转化应用理念，从而为未来劳动资料潜在技术含量及应用技术含量的提升提供助力。

（三）推动产业转型升级

分析显示，浦东新区基础教育公共服务综合匹配度与第三产业产值占GDP比重在1％的水平上显著正相关（见图3—d），基础教育公共服务供给效率改善有利于产业转型升级。浦东新区基础教育公共服务供给效率高，可以在高效满足教育需求的基础上健全面向全体学生的个性化培养机制，多样化培养产业素养，有针对性提升教育对高质量发展的支撑力、贡献力。例如，浦东新区建设金融文化、航海文化、科技等特色学校，面向区域定位与产业发展针对性培养人才；开展基于区域特色的学校综合课程创造力实践，初步构建从上海“四个中心”核心功能区建设出发的“创教育”体系，聚焦金融素养、航海文化、科技创新、文化创新组建联盟并打造课程，培育学生创造力与产业素养。早期专业人才的培养为浦东新区实现主导产业持续发展打好了基础。

图 3浦东新区中小学基本公共教育服务综合匹配度与新质生产力散点图

人均受教育年限数据来源：1.国务院人口普查办公室，中国人口普查分县资料2010、2020年；2.上海市统计局，上海市1%人口抽样调查2005、2015年；3.国家统计局人口和就业统计司，中国人口和就业统计年鉴2005-2023；4.国家统计局，中国统计年鉴2016-2023.

发明专利授权数与高技术产业工业总产值占工业总产值比重数据来源：上海市浦东新区统计局，国家统计局浦东调查队.上海浦东新区统计年鉴2005-2023.

四、新定位下浦东新区基础教育公共服务体系建设面临的挑战

当下，浦东新区正在打造社会主义现代化建设引领区，以更好服务全国大局和带动长三角一体化战略实施，这给浦东新区基础教育公共服务体系的建设带来了新挑战。

（一）人口增减变动对基础教育公共服务供给提出新要求

目前，浦东新区人口变化呈现出新的态势，从出生人口看，2022年，浦东新区户籍人口出生人口、外来人口出生人口相比上年均有所下降，且外来人口出生人口下降幅度较大，呈现少子化趋势。从人口流动看，浦东新区仍处于人口流入阶段，2022年登记流动人口276.98万人，比上年增加14.63万人。从人口年龄看，浦东新区是上海市青壮年劳动力（15—34岁）最多的区。2020年，浦东新区青年人有174.67万，占本区常住人口的30.74％，高于上海市青年人占全市常住人口的比重（28.83％），外来人口中有47.81％为青年人。从人口构成看，浦东新区高学历人才、国际人才规模较大。2020年，浦东新区大专以上学历人口总量突破200万，占常住人口的35.8％。浦东新区也是上海市境外人口最多的区，占全市境外人口总量的21.1％。可见，浦东新区人口的增减分化趋势相较于以往更为复杂，且由于既有教育体量较大，出生人口的周期波动性、不同来源学龄人口增减的差异性以及对教育影响的滞后性，均将给浦东新区基础教育公共服务供给带来更大的挑战，既有增量要求，更有质量要求。

（二）基础教育公共服务体系建设水平与引领区定位存在差距

浦东新区基础教育公共服务体系建设水平与其经济地位及引领区定位存在偏离。2022年，浦东新区小学、初中专任教师生师比分别为14.36、11.77，在上海市16个区中分别居于第11位、第12位，高中专任教师生师比为11.48，在16个区中居于最末位。小学、初中、高中生均执行教育经费分别为35169.6元、48122.08元、56759.99元，在16个区中分别居于第11位、第12位、第13位。生均教育资源配置处于上海市中下水平，使得浦东新区优质教育资源供给与区域高素质人口对基础教育公共服务的需求存在差距，主要表现为教育设施建设和更新滞后、学校及学区之间差异大、优质学位供给紧张，外来常住人口与户籍人口获取的教育资源质量存在差距，教育发展不平衡的问题较为突出，基础教育公共服务体系建设相对滞后于区域发展。

（三）教育科技人才统筹推进有待提升

教育、科技、人才统筹推进是建设教育强国的关键。养成良好习惯和激发浓厚兴趣的基础教育能够为科技人才提供成长的前提条件，为未来科技创新提供关键动力，基础教育对教育科技人才一体化发展发挥着奠基性作用。前文相关分析的结果表明，浦东新区基础教育公共服务综合匹配度与劳动者素质、劳动资料潜在技术含量、产业升级有强相关关系，与劳动资料应用技术含量有中等相关关系，但整体上仍有提升空间。若对其他变量进行控制、通过回归分析基础教育公共服务综合匹配度对劳动者素质、劳动资料技术含量及产业升级的影响时，其系数及显著性可能进一步下降，这在一定程度上说明，浦东新区基础教育公共服务对科技、人才的支撑作用尚有提升空间。同时，基础教育对浦东新区科技、人才资源的联动利用不够深入，运用相关设施、成果等培养中小学生科学、产业素养的举措大都停留在表面，关键技术研发、创新产业集群建设对基础教育的辐射作用未得到充分发挥，多主体协同赋能基础教育创新发展、实现教育科技人才统筹推进的作用有待加强。

五、优化区域教育资源配置的相关政策建议

（一）建立与人口变化相协调的区域教育资源配置机制

《决定》提出：“优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制。”这就要求各地要结合基础教育学龄人口增减变动趋势和特点，优化教育布局，优化区域教育资源配置，优化完善基础教育公共服务供给机制。浦东新区应结合人口增减结构特征，加强教育资源区级统筹规划力度。定期监测区域内常住人口数量、年龄结构及教育需求的变化趋势，以学位需求预测和预警机制为不同阶段教育资源的配置提供科学依据，完善基于人口发展趋势的教育资源动态调整机制。加大对人口流入地区、结构性入学矛盾区域、教育资源相对薄弱地区的投入力度，合理配建相应学段学校。探索贯通使用学段资源，统筹解决资源供给的结构性矛盾，改变以新建为主的基础教育公共服务供给思路，通过学校的改建、专任教师的衔接培养，促进学段间教育资源的共享利用，提高教育资源使用的效益效能，增强基础教育公共服务体系的服务能力。

（二）推动基础教育公共服务高标准高质量供给

作为区域教育的示范引领区，浦东新区需在兼顾学龄人口增减趋势与基础教育公共服务需求变化的基础上及时调整教育资源配置标准。《决定》提出：“构建新型基础设施规划和标准体系。”基于此，浦东新区应推动学校高标准建设，提高各级各类学校的建设标准，加强对学校基础设施建设的投入，不断拓展教育教学空间。在此基础上，加大对优质学校培育的支持力度，促进新优质学校集群发展，以多种方式实现学区和集团的辐射、孵化功能，提升学校办学水平。教师是基础教育公共服务高标准高质量供给的关键。浦东新区应在落实上海市2020年编制标准的基础上，提升中小学专任教师配置水平，以满足高素质人口结构对基础教育公共服务提出的更高要求。

（三）以基础教育助力教育科技人才一体化协同发展

科技自立自强与人才引领驱动离不开教育的优先发展。为实现教育科技人才统筹推进，浦东新区应坚守学校科学教育主阵地，加强科学教育师资队伍建设，进一步提升现有科技、产业特色课程体系及特色学校建设水平，探索科学课程高效实施的路径，以创新素养培育综合改革试验项目经验为基础，变革教学与学习方式，提升学生科学能力和科技素养。同时，用好社会资源，构建由教育部门主导谋划、相关部门协同支持、社会力量提供支撑的大科学教育格局，在对接博物馆、科技馆等常规科学教育校外资源的基础上，引入高校、科研院所、高新技术企业等科技研发、应用的关键主体，深化“未来科学之星”等计划，通过真实场景的培养让学生近距离接触科学研究和实际应用，为未来科技发展、产业升级夯实人才之基。

面对高质量发展的新要求与人口变动的新趋势、新特征，浦东新区需要进一步提升基础教育公共服务体系建设水平，落实基础教育对社会主义现代化建设引领区的有效支撑，发挥好区域创新发展先行先试作用，更好实现教育服务国家和区域发展的核心功能。浦东的经验做法对其他城市优化基础教育配置都有着相关启示。

来源 | 《清华大学教育研究》2025年第10期

作者 | 安雪慧（中国教育科学研究院区域教育研究所所长、研究员）；王瑜琪（中国教育科学研究院区域教育研究所助理研究员）