曲江新区转型文旅集团！其他区何去何从？

昨天（4月15日），事关西安未来五年发展的重要规划《西安市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》发布，引发大众讨论。

而我们也第一时间就西安定下的“十五五”目标进行了总体的梳理与分析，而如何完成地区生产总值达1.8万亿元，甚至实现力争突破2万亿元的目标。其实既需要产业结构优化扩容、科技创新提供动力，也需要体制机制的变革，各领域的不断改革，以更高的质量和更快的效率，推动西安经济总量和城市能级的升维。

今天我们持续剖析西安“十五五”规划纲要，从西安在“深化开发区改革”板块中解读对曲江新区未来发展的谋划，一窥城市发展的又一次颠覆性改革。

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又一次颠覆性的改革：

开发区→市级国企

西安“十五五”规划纲要第五章第二节“深化开发区改革”的第二点“一区一策”推进开发区改革中提到：

曲江新区将深化管理机制改革，按照责权利和资源资产相匹配的原则，逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务移交行政区管理。

字面理解，曲江新区将逐步转型为市级文旅产业集团。

拆分开来，则传递着两个信息：1.剥离社会管理事务；2.转型为纯市场化运行的产业集团。

前者容易理解，即是西安近年来持续推进的开发区聚焦主责主业，轻装上阵搞经济和产业。核心目标是解决开发区长期存在的行政化倾向、职能泛化、运行成本高企以及与行政区职责不清等问题。

公开报道显示，2023年3月底全面完成了全市开发区剥离移交承接社会事务工作任务。

在此轮西安优化开发区运行机制的过程中，出现了两次明显的变化：其一是国际港务区与浐灞生态区两个开发区的合并，设立浐灞国际港，将功能相近或联系紧密的开发区进行合并，以强化协同效应。

此次西安“十五五”规划纲要中也表示：浐灞国际港聚焦提升国际陆港能力，发挥物流枢纽功能，带动产业集聚，建设开放型经济承载区，进一步理顺与行政区的权责关系，逐步将托管的街道和成熟区域移交行政区管理。

其二则是“区政合一”，阎良区与航空基地、长安区与航天基地走出了“区政合一”的开发区改革路径。

彼时，坊间也不时传出曲江新区是否会实施“区政合一”的改革。

但不同于前两者，曲江新区管理过程中的行政区划更为复杂，存在很多飞地，例如大明宫、临潼旅游度假区、周至楼观等等，曲江新区管理面积超430平方公里。并且曲江新区主要产业为文旅和文化产业，自身拥有专业且成熟的产业发展实力。

因而，西安“十五五”规划纲要中提出的要将曲江新区“逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务移交行政区管理”，可以说是西安开发区改革的又一次颠覆性改革。

因此，虽然“曲江新区将逐步转型为市级文旅产业集团”的消息令人震惊和意外，但其实这正是西安实施“一区一策”推进开发区改革的方向，也契合于曲江新区的发展逻辑和产业底色，有利于“曲江新区”走得更远。

从繁杂的社会治理负担中解脱出来，未来作为文旅产业集团，通过全面提速专业化整合和战略重组进程，有利于发挥其文旅开发的专长，在项目投资、品牌输出与全国化拓展中更加自由。

市场化的路径将倒逼其经营能力的提升，盈利导向也会驱动项目开发从“叫好”到“叫座”的转变，关注自身的可持续盈利，实现从资源驱动到能力驱动的根本转型。

同时，对于西安来说，这一转型不仅重塑曲江的组织形态，更将撬动西安文旅产业格局的深层重构——以专业化、市场化、资本化运营，取代过去行政化、碎片化的开发模式。

而原本曲江新区旗下的曲江文化控股、曲江文化集团、西安旅游集团、西安演艺集团等四大市场化平台，以及曲江文旅、西安旅游等多家上市公司，有望在统一资本平台下实现高效协同，打造全链条文旅产业生态和文化产业链。

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文旅“示范生”

再次敢为人先的尝试

作为全国颇具盛名的文旅目的地，曲江新区将迎来的再次“转身”，何尝不是又一次敢为人先的尝试。

西安计划将如此知名的开发区转型为市级文旅产业集团，在全国估计也尚属首次。

而反观曲江新区的发展路径，即是在一次又一次的敢为人先中发展起来。

从旅游度假区升级为曲江新区，就是一次突破跨越。

曲江新区的发展追溯到1993年设立的西安曲江旅游度假区，彼时按照远郊旅游区启动部分基础设施建设。

十年之后，2003年西安曲江旅游度假区正式更名为“西安曲江新区”，行使市级经济管理权限，对新区的规划、建设、开发、管理全面负责。

2007年曲江被列为首批国家级文化产业示范区，并在全国率先制定了第一个区域性文化产业发展纲领性文件《西安曲江新区文化产业发展纲要》。

同年，曲江新区开始打破行政界限，整合优势资源，实现跨区域辐射。2007年10月大明宫遗址保护区改造全面启动；2009年5月18日西安城墙景区整体划归曲江；2009年10月23日西安曲江临潼度假区建设正式启动；2010年4月29日，西安楼观中国道文化展示区开工建设……

诸多个“首批”“第一个”，在数十年的发展中，原本定位的远郊旅游区，已经发展为城市重要板块，曲江新区也探索形成了“文化+旅游+城市”的发展新模式，成为了全国文旅深度融合发展的先行军和示范者。

大唐不夜城等景区成为现象级打卡地，“曲江模式”更是被全国多地学习、借鉴甚至“复制”，每年有大量的考察团体前来“取经”。

例如在《时代金融》杂志2019年刊发的一篇题为《以文化产业发展为主导的曲江模式研究》的论文中，针对“曲江模式”是这样描述的：通过整合历史文化资源，旅游景区的打造，文化旅游集群的形成，以及其他文化产业门类的带动和发展，把通过创意、包装和策划一系列的举动，实施在了一批重大文化项目中，形成了文化产业规模经济与范围经济，最终提升和兑现了城市价值。

在过去的十余年间，曲江新区打造了恢弘热闹的大唐盛景，也频频走出陕西在多地输出曲江经验。

快速发展与外拓，“曲江模式”也伴随着争议，不时有质疑的声音，特别是近年来随着社会经济发展的变化，一些隐忧浮出水面，原本的“曲江模式”开始不适配大环境。

在此背景下，从曲江新区转型为产业集团，无疑是又一次的敢为人先，主动积极的寻找破解当前困局的方法。

等待往往意味着将改变的希望寄托于外部环境或未知的时机，而主动出击则能将命运的主动权掌握在自己手中。

转型为产业集团，意味着“曲江新区”身份的转变，曲江不再做“政府”，而要回归“公司”。

过去“管委会+公司”双重身份，不仅无法解决债务问题，反而因为政企不分导致权责不清、考核失真、市场化程度不足，进一步加剧了治理困境。将其转型为权责清晰、自主经营、自负盈亏的市级文旅产业集团，实际上是一种“拆弹”式的改革逻辑。

让行政的归行政，市场的归市场，作为公司则以市场化的方式承接开发建设、产业投资、项目运营等业务。这种模式既能发挥行政资源的统筹优势，又能释放市场主体的运营活力——这恰恰是曲江转型的方向。

但需要注意的是，成功的转型既要有明确的方向，也要有市场化定力，在转型发展中要避免摇摆不定。

近年来，开发区改革探索会出现“钟摆”效应，在市场化和行政化之间反复跳转，使得转型动作大、成效弱。

而西安为曲江新区选择了产业集团的新方向，这条主线需要清晰而坚定，而不是特定政策周期中的权宜倾向，而是贯穿未来发展全过程、不可逆转的核心。

如果这一规划在未来顺利落地实施，曲江新区彻底从开发区成功转型为产业集团，并实现更好的发展，将会是西安开发区改革的又一全新范例，甚至在全国都会起到参考借鉴作用。

这也有可能成为又一次城市发展理念的迭代：从“经营城市”到“运营产业”。

曲江新区能否真正成功转型为文旅产业集团？未来，市场将会是最好的检验场。

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"一区一策"推进开发区改革

“十五五”，西安将"一区一策"推进开发区改革。厘清开发区与行政区的权责边界，建立开发区与主责主业相匹配，与自身发展阶段相适应的管理模式和运行机制。

西咸新区，深化新区，新城，镇街，国企综合改革，新区加强行政管理，新城突出园区开发和产业发展，镇(街道)强化项目服务和基层社会治理，国企发挥市场化支撑作用，完善新区行政区+开发区的管理运行机制。

高新区，发挥产城融合基础优势，增强行政管理能力，优化开发区机构职能，发挥辐射带动作用，促进科技创新和产业创新深度融合，规范园区开发和国企运行机制，打造高新技术产业基地。

经开区，重点发展先进制造业，整合开发范围，加大园区开发力度，构建有利于开发和社会治理相协调的管理新机制，打造北部先进制造业基地。

浐灞国际港，聚焦提升国际陆港能力，发挥物流枢纽功能，带动产业集聚，建设开放型经济承载区，进一步理顺与行政区的权责关系，逐步将托管的街道和成熟区域移交行政区管理。

曲江新区，深化管理机制改革，按照责权利和资源资产相匹配的原则，逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务移交行政区管理。

长安区(航天基地)，阎良区(航空基地)，持续深化"区政合一"改革，建立健全功能性开发区与行政区利益共享机制，促进深度融合和区域协调发展。

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