县域乡村振兴全域统筹与要素保障体系构建

乡村振兴战略研究院副院长 曹雷

一、研究引言

“十五五”时期，乡村振兴进入全面推进、系统集成、提质增效的新阶段，县域作为统筹城乡、承上启下的关键单元，必须从“单点突破、分散发力”转向全域统筹、要素集聚、系统治理。

当前，不少县域仍存在规划碎片化、要素制约突出、部门协同不足、城乡融合不深、项目落地不畅等问题，直接影响乡村振兴整体成效。

本文立足县域治理实际，围绕全域统筹、要素保障、机制创新、城乡融合、长效治理五大维度，构建一套可落地、可复制、可考核的县域乡村振兴全域统筹体系，为“十五五”时期县域高质量推进乡村全面振兴提供理论支撑与实操路径。

二、总体思路与核心定位

（一）总体思路

以县域全域为单元，以乡村振兴规划为统领，以要素市场化配置为关键，以城乡融合发展为路径，以体制机制创新为保障，推动规划一体、产业联动、要素互通、设施共建、服务共享、治理协同，实现乡村振兴从“局部示范”向“全域提升”跨越。

（二）核心定位

1. 县域统筹总枢纽：统一规划、统一政策、统一项目、统一资金。
2. 要素配置总平台：土地、资金、人才、技术、数据集中统筹。
3. 城乡融合总载体：以城带乡、以工促农、城乡一体、协同发展。
4. 项目落地总抓手：谋、储、建、管、效全链条闭环。

三、构建县域乡村振兴全域统筹“五大体系”

（一）全域规划统筹体系

1. 多规合一

将乡村振兴规划与国土空间规划、产业发展规划、生态保护规划、文旅发展规划、基础设施规划深度融合，实现一张蓝图干到底。

1. 分区分类施策

• 城镇近郊型：重点发展都市农业、休闲文旅、配套服务。
• 产业集聚型：重点做强特色种养、农产品加工、冷链物流。
• 生态保护型：重点发展生态农业、森林康养、生态文旅。
• 传统村落型：重点保护活化、非遗传承、文旅融合。

1. 镇村联动布局

以中心镇为节点、中心村为支点，构建镇域统筹、村域落地的空间格局，避免村村点火、户户冒烟。

（二）全域产业统筹体系

1. 一县一业、一镇一品、一村一特

聚焦优势特色产业集群、农业产业强镇、现代农业产业园，打造县域主导产业全链条。

1. 三产深度融合

一产稳根基、二产强增值、三产提效益，推动农工贸、产加销、农文旅一体化。

1. 主体协同联动

培育龙头企业、合作社、家庭农场、村集体经济组织多元共生体系，强化联农带农。

（三）全域要素保障体系（本篇核心）

1. 土地要素保障

• 盘活闲置宅基地、集体建设用地、废弃厂房、低效用地
• 用好点状供地、集体经营性建设用地入市、增减挂钩政策。
• 优先保障乡村产业、基础设施、公共服务用地。

1. 资金要素保障

• 财政资金统筹：整合涉农资金、乡村振兴补助、文旅资金、生态资金，集中办大事。
• 专项债券撬动：重点支持城乡基础设施、产业园区、冷链物流、公共服务。
• 金融活水精准滴灌：政策性银行+商业银行+担保+保险+基金协同发力。
• 社会资本引入：村企合作、股份合作、PPP模式、招商引资。

1. 人才要素保障

• 引育乡贤、企业家、科技人才、技能人才、乡村运营师
• 建强村党组织书记、驻村工作队、网格员三支队伍。

1. 科技与数字要素

• 推进智慧农业、数字乡村、电商直播、大数据监管
• 推动科技成果进村入户、到田到园。

（四）全域设施与服务统筹体系

1. 基础设施城乡一体化

统筹推进农村道路、供水供电、通信网络、冷链物流、污水垃圾处理全域覆盖、城乡同质。

1. 公共服务均等化

推动教育、医疗、养老、文化、体育城乡共享、镇村联动、县域统筹，缩小城乡差距。

1. 人居环境全域提升

持续推进厕所革命、垃圾治理、污水治理、村容村貌提升、美丽庭院，打造宜居宜业和美乡村。

（五）全域治理统筹体系

1. 党建引领总牵引

县乡村三级联动，党组织建在产业链、项目上、网格中。

1. 三治融合

自治、法治、德治相结合，健全村规民约、议事协商、积分制。

1. 数字治理

建设县域乡村振兴数字化平台，实现项目、资金、产业、监测一屏统管。

1. 风险防控

守住粮食安全、不发生规模性返贫、生态安全、债务安全、安全生产底线。

四、县域全域统筹核心运行机制

（一）县级统筹指挥机制

成立县委县政府主要领导任双组长的乡村振兴领导小组，实行周调度、月通报、季考评、年总评。

（二）部门协同联动机制

建立农业农村、发改、财政、自然资源、住建、交通、文旅、金融等部门联席会议制度，任务清单化、责任具体化、时限明确化。

（三）项目全生命周期管理机制

实行谋划—储备—申报—建设—运营—验收—绩效闭环管理，建项目库、动态更新、滚动实施。

（四）资金统筹整合机制

坚持渠道不乱、用途不变、统筹安排、形成合力，严禁碎片化使用、撒胡椒面式分配。

（五）考核评价激励机制

将全域统筹、要素保障、项目成效、联农带农、群众满意度纳入高质量发展考核，奖优罚劣、压实责任。

五、重点突破的三大关键任务

（一）破解要素瓶颈

• 土地：盘活存量、用好流量、保障增量。
• 资金：向上争、向外引、向内融、向下统。
• 人才：引得进、留得住、用得好、带得动。

（二）推动城乡深度融合

破除城乡二元结构，促进人口、土地、资本、技术、管理双向流动，以县城为载体、以镇为节点、以村为基础，构建县域城乡融合发展共同体。

（三）打造全域示范样板

由“点上出彩”向线上美丽、面上整洁、全域振兴升级，建设一批全域乡村振兴示范县、示范镇、示范带，形成可复制、可推广的县域模式。

六、风险防范与底线坚守

1. 严防规划虚化：不搞形式主义、不做表面文章、不建形象工程。
2. 严防资金滥用：规范使用、专款专用、全程监管、绩效导向。
3. 严防债务风险：量力而行、尽力而为，严禁盲目举债、违规担保。
4. 严防生态破坏：坚守生态红线，绿色低碳、可持续发展。
5. 严防脱离群众：始终坚持农民主体地位，维护农民利益、壮大集体经济。

七、研究结论

“十五五”县域乡村振兴，胜在统筹、赢在要素、贵在长效、实在富民。

只有坚持县域全域统筹、系统谋划、要素集聚、部门协同、城乡融合，才能真正把政策优势、资源优势、区位优势转化为发展优势、产业优势、共富优势。

县域必须以更高站位、更实举措、更硬机制，构建全域统筹与要素保障体系，推动乡村全面振兴提质增效、行稳致远，为加快建设农业强国提供坚实县域支撑。