行政机关在行政告知前进行了集体讨论，是否属于作出行政处罚决定前进行了集体讨论决定？

【裁判要点】

行政处罚法规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论。根据该规定，行政处罚中的集体讨论，属于行政行为过程中的法定程序，作为过程性程序的集体讨论的内容并不直接影响行政相对人的合法权益，影响行政相对人合法权益的是最终的行政处罚决定，故对集体讨论的内容的审查仅需审理是否与被诉处罚决定有关，如果有关，则证明行政机关已履行了法定集体讨论程序，如无关，则证明行政机关未履行法定集体讨论程序。本案中，行政机关进行行政处罚事先告知之前进行了集体讨论，并提供了集体讨论笔录，可以显示讨论内容与涉案的行政处罚决定相关，故可以认定行政机关已履行了集体讨论程序。当事人提出“在告知之前的集体讨论并非法定程序，形成的意见也只是拟处理意见，不能作为最终行政处罚决定的依据……行政机关应当再次进行集体讨论决定”的上诉理由，不予采纳。

【裁判文书】

山西省晋中市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2023）晋07行终112号

上诉人（原审原告）侯某某。

上诉人（原审被告）晋中市某某局某某分局。

被上诉人（原审被告）晋中市某某区人民政府。

原审第三人石某某。

上诉人侯某某与上诉人晋中市某某局某某分局（以下简称某某分局）、被上诉人晋中市某某区人民政府（以下简称某某区政府）及原审第三人石某某拘留一案，均不服介休市人民法院（2022）晋0781行初301号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

原审查明，2022年5月11日，吴庆向某某分局北洸派出所报警称侯某某与石某某发生口角后厮打在一起，双方均受伤。该所将该案作为行政案件受理后，通过询问侯某某、石某某、杨某某、吴某、王某某，调取监控视频等方式进行了调查。2022年7月14日，某某分局向侯某某进行处罚前告知后，作出了晋中太公行罚决字〔2022〕000243号行政处罚决定书（以下简称被诉处罚决定），查明：侯某某与石某某因土地归属权之前就有矛盾。2022年5月11日6时20分许，侯某某在××乡××村××街××号南面的土疙瘩上收拾树枝，并点火焚烧。石某某害怕侯某某将其在土疙瘩上存放的柴火也点着，便上土疙瘩上查看。后石某某与侯某某发生口角，石某某爬上土疙瘩第二个平台与侯某某争执。争执过程中，石某某用手中拐杖打侯某某，侯某某用粪凿背面打了石某某头部。经太谷区公安司法鉴定中心（太）公（司）鉴（伤）〔2022〕035号对石某某身体损伤程度鉴定，鉴定结果为轻微伤；太谷区公安司法鉴定中心（太）公（司）鉴（伤）〔2022〕034号对侯某某身体损伤程度鉴定，鉴定结果为轻微伤。侯某某的行为已构成殴打他人，且石某某年满六十周岁。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第四十三条第二款第二项之规定，决定对侯某某处以行政拘留十五日。根据《治安管理处罚法》第二七一条第三项之规定，因侯某某年龄为七十周岁以上，不执行行政拘留。侯某某对被诉处罚决定不服提出复议申请。某某区政府于2022年8月3日受理后，依法通知某某分局作出答复。经审查某某分局提交的证据后，于2022年10月25日作出太政行复决字〔2022〕9号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），维持某某分局作出的被诉行罚决定。侯某某对被诉复议决定不服，提起诉讼。另查明，2022年7月14日，某某分局向石某某作出了晋中太公行罚决字〔2022〕000242号行政处罚决定书（以下简称242号处罚决定书），根据《治安管理处罚法》第四十三条第二款第二项之规定，对石某某处以行政拘留十日。根据《治安管理处罚法》第二十一条第三项之规定，因石某某年龄为七十周岁以上，不执行行政拘留。石某某对该处罚决定不服，向该院提起诉讼。经该院一审、本院二审，以违反法定程序为由，判决撤销对石某某的行政处罚决定。原审认为，某某分局负责本行政区域内的治安管理工作，有权对本辖区内违反治安管理的违法行为人给予行政处罚。事实方面，《治安管理处罚法》第四十三条规定，殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。殴打、伤害六十周岁以上的人的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款。本案中，石某某、吴某的询问笔录与监控视频可以相互印证，可以证实侯某某在与石某某争执过程中，用粪凿背面打了石某某头部的事实，某某分局据此作出的处罚认定事实清楚，适用法律正确。程序方面，关于集体讨论，太谷分局在行政告知程序前就进行了集体讨论，且集体讨论并未对行政处罚的裁量作出结论，确有不妥。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第三项规定，属于程序轻微违法。关于侯某某主张的行政处罚告知书伪造的问题，某某分局提交的证据中并未有行政处罚告知书，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十七条规定，在作出行政处罚决定前，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。单位违法的，应当告知其法定代表人、主要负责人或者其授权的人员。适用一般程序作出行政处罚决定的，采用书面形式或者笔录形式告知。本案中，太谷分局通过告知笔录的形式履行行政处罚前告知程序，符合法律规定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十四条第一款第二项规定，某某分局作出的涉案行政处罚，程序轻微违法，但对侯某某的实体权利不产生实际影响，应予以确认违法，但不撤销。某某区政府作出的被诉复议决定认定涉案行政处罚决定程序合法，明显不当，应予撤销。原审判决：一、确认某某分局于2022年7月14日作出的被诉处罚决定书违法；二、撤销某某区政府于2022年10月25日作出的被诉复议决定。

上诉人侯某某不服，上诉称：原审法院法官串通某某公安分局毁灭证据，总共102页的证据缺失11页，而且从缺失页往后页码全部涂改，重要证据包括伪造上诉人侯某某指纹行政处罚告知笔录等全部消失不见。一审判决依据错误，以不是争议焦点的超期60日为由判决程序轻微违法，维持上诉人处罚决定，而回避涉及法定程序行政处罚告知书环节中重大违法行为。一审判决依据事实错误，上诉人行政复议中某某分局没有集体讨论笔录，某某区政府在庭审中也无此项集体讨论笔录，当庭已质证。但是一审法庭直接选择无视。某某分局自称该集体讨论笔录在7月14日行政处罚告知书前的7月7日召开，我们并不认可，他们也提交不出集体讨论视频，某某分局负有举证责任。这个集体讨论笔录在石某某一审中没有出现。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第五十七第二款对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。没有定论的行政处罚告知前的集体讨论笔录竟然成为一审法院判决的依据。即使召开了集体讨论会，案件中的副局长高艳军及郭峰、贾志峰是我们多年上访告状的人，以上三人不但不自行回避反而参与案件讨论，郭峰、冯超案件经办人，只能列席、介绍案情，但是不能参与处罚决定的表决。行政机关可以在告知之前进行集体讨论。但这时的集体讨论并非法定程序，形成的意见也只是拟处理意见，不能作为最终行政处罚决定的依据。如果在告知期限内，当事人提出了有实质意义的陈述、申辩意见，或者行政机关依当事人申请组织召开了听证会，行政机关应当再次进行集体讨论决定。一审审判程序错误，违法剥夺当事人辩论权利。事发现场是监控死角，并无直接视频证据，但是上诉人提供的监控音频清晰的录下了石某某用力击打上诉人的声音。综上请求：一、请求撤销一审介休市人民法院（2022）晋0781行初301号行政判决书；二、请求撤销被上诉人某某分局的被诉行政处罚决定书；三、请求撤销被某某区政府行政复议决定书。

上诉人某某分局不服，上诉称：我局认为一审判决适用法律错误，根据《行政处罚法》第五十七条第二款之规定“对情节复杂或者重大违法行为给予行攻处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”，本条只规定了行政机关集体讨论的义务，但未明确规定集体讨论的时间和内容，也没有相关的司法解释等文件，故公安机关可以依据案情及公安工作实际情况执行本条规定，本条立法的内涵逻辑要求公安机关在处罚告知之前就应认定被处罚人的行为违法，而这也正是负责人集体讨论的目的和意义所在，否则难以向被处罚人进行处罚告知，甚至会出现在处罚告知之后进行负责人集体讨论，而集体讨论又否定了处罚告知内容的情况，这种情况下在集体讨论之前进行处罚告知又有何意义，本案中，某某分局对侯某某的违法事实及相关证据审核讨论后，认定了侯某某的违法行为，之后在行政处罚告知中已明确对侯某某的处罚内容，保障了被处罚人的权利，在行政处罚呈请时，办案单位负责人、法制部门及分管局领导都审核同意了对侯某某的处罚内容，这也证明了在集体讨论时就一致通过了对侯某某的处罚结果，故我局在办理本案时，严格遵守相关程序规定，而一审法院判决属于适用法律错误，应予撤销。综上请求：一、请求撤销介休市人民法院（2022）晋0781行初301号行政判决书；二、请求驳回被上诉人侯某某的诉讼请求。

被上诉人某某区政府答辩称，一、答辩人作出行政复议决定程序合法。被答辩人于2022年7月29日依法向答辩人提出行政复议申请，答辩人于同日予以受理。2022年8月3日，通知某某分局进行答复并举证，某某分局于2022年8月12日依法进行答复并提交作出行政行为的证据，答辩人经审查后于2022年10月25日作出行政复议决定书并送达当事人，作出行政复议决定的程序合法。二、答辩人作出的行政复议决定书事实清楚，适用法律正确。本案中答辩人经审查被答辩人、某某分局提交证据认定如下事实：2022年5月11日6时20分许，被答辩人在××乡××街××号南面的土疙瘩上收拾树枝，并点火焚烧。石某某担心被答辩人将其存放的柴火点燃，便上前查看并发生口角，石某某爬上土疙瘩与被答辩人争执，在争执过程中石某某拿着拐杖与被答辩人拿着粪凿发生肢体冲突，导致双方都构成轻微伤。根据《治安管理处罚法》第四十三条第二款第二项和第二十一条第三款之规定，7月14日，某某分局作出被诉行政处罚决定，决定给予侯某某行政拘留十五日，但因年满70周岁不执行拘留。答辩人经审查后认为某某分局作出行政处罚决定书的行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政复议法》（以处简称《行政复议法》）第二十八条第一款第一项之规定，作出维持决定。综上，请求驳回侯某某的诉讼请求。

原审第三人石某某答辩称，一审法院认定侯某某存在殴打石某某的违法行为，事实清楚，证据确凿，有法律依据，希望二审法院维持某某分局对侯某某的行政处罚决定。

上诉人某某分局在一审法定期间提供了以下证据：1.受案登记表、受案回执、报案材料；2.行政处罚告知笔录、对陈述申辩的复核、处罚决定书、收缴物品清单、送达回证、送达回执拒收材料；3.侯某某询问笔录、石某某询问笔录、杨致雄询问笔录、吴庆询问笔录、王晋刚询问笔录、证据保全决定书、证据保全清单、调取证据通知书、调取证据清单；4.侯某某鉴定申请、鉴定文书、鉴定意见通知书；5.西山底关于监控视频时间的证明、太谷区自然资源局情况说明、西山底村关于土地的证明、石某某、侯某某前科劣迹调查表；石某某、侯某某户籍证明、呈请公安行政处罚报告书、行政处罚案件单位负责人集体讨论笔录；6.监控视频光盘4张，告知视频光盘一张。

被上诉人某某区政府在一审法定期间提供了以下证据：1.行政复议申请书及材料；2.行政复议受理书及送达回证；3.行政复议答复通知书及送达回证；4.行政复议答复书及证据；5.行政复议决定书及送达回证；6.行政复议延期审理通知书及送达回证一份。

上诉人侯某某在一审期间提供了以下证据：1被诉行政复议决定书；2.被诉行政处罚决定书；3.行政复议延期审理通知书、送达回证；4.打伤照片四张；5.5月11日点火烧柴草的照片一张；6.王晋刚短信聊天截图一张；7.光盘一张。

以上证据均经一审庭审质证并随卷移送本院。本院同意一审的认证意见。

本案二审查明的事实与一审一致，本院依法予以确认。

本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”《治安管理处罚法》第四十三条第二款第二项规定，殴打、伤害残疾人、孕妇、不满十四周岁的人或者六十周岁以上的人的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款。本案中，某某分局是侯某某违法行为地的公安机关，对其治安行政案件行使管辖权并无不当。某某分局经调查，查明2022年5月11日上午，侯某某与石某某发生争执，在争执过程中，石某某用手中拐杖打侯某某，侯某某用粪凿背面打了石某某头部，经鉴定石某某的损伤程序为轻微伤。某某分局作出被诉行政处罚决定前，依法进行了相关调查，收集了必要证据，告知了侯某某拟作出处罚的事实、理由、依据、拟处罚的内容及其享有的陈述和申辩权。某某分局受理该案后，超过法定期限作出处罚决定，构成轻微违法。该行政处罚程序上虽存在违法，但认定事实清楚，处罚适当，综合对侯某某权益的影响程度、案件的实体处理要求等，尚不足以撤销涉案行政处罚。故原审法院确认被诉行政行为违法但不予撤销，处理正确。关于上诉人侯某某认为某某分局未进行集体讨论，程序违法的主张，本院认为，《》第五十七条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论。”根据上述规定，行政处罚中的集体讨论，属于行政行为过程中的法定程序，作为过程性程序的集体讨论的内容并不直接影响行政相对人的合法权益，影响行政相对人合法权益的是最终的行政处罚决定，故对集体讨论的内容的审查仅需审理是否与被诉处罚决定有关，如果有关，则证明行政机关已履行了法定集体讨论程序，如无关，则证明行政机关未履行法定集体讨论程序。本案中，某某分局提供的《行政处罚案件单位负责人集体讨论笔录》，可以显示讨论内容与涉案的行政处罚决定相关，故某某分局已履行了集体讨论程序。综上，原审处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费100元由上诉人侯某某、晋中市某某局某某分局各负担50元。

本判决为终审判决。

审 判 长　　陈某平

审 判 员　　赵某军

审 判 员　　张某军

二〇二三年九月四日

书 记 员　　郑　某

转自:卫监视界