聚焦丨中美政经论坛（第二十四期）《美国能源治理与能源外交的战略再构》报告发布与研讨会举行

2026年3月30日，由中国人民大学国家发展与战略研究院主办的中美政经论坛（第24期）于线上举行。中国与美国作为世界大国，其政经交往对两国及世界均具有重要影响，对于加强中美关系的研究具有重要意义。为此，人大国发院设立了中美政经论坛，旨在搭建跨学科的学术与智库平台，定期组织团队深入挖掘关键问题和核心问题并发布中美研究的最新学术成果。邀请学界同仁进行讨论碰撞，助力学界对美国及中美政经关系的学术研究与讨论。北京日报、凤凰网、经济观察报等多家主流媒体平台联合线上直播。

本期论坛由中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院教授赵勇主持。中国人民大学国家发展与战略研究院国际战略研究中心副主任、国际关系学院许嫣然副教授为召集牵头人的研究团队执笔报告《美国能源治理与能源外交的战略再构》。相关领域知名专家学者戴长征、施训鹏、宋枫、王利宁和于宏源联合解析。

第一单元由中国人民大学国家发展与战略研究院国际战略研究中心副主任、国际关系学院许嫣然副教授发布报告《美国能源治理与能源外交的战略再构》。

报告围绕以下几个方面内容展开：

一、美国能源治理的宏观版图

二、能源治理制度的结构逻辑与运行机制

三、当代美国能源治理的现状与瓶颈

四、能源外交的战略再构与地缘外溢

五、核心结论与未来展望

一、美国能源治理的宏观版图

美国能源治理正经历两大结构性转折，推动其治理逻辑从技术—市场议题向地缘政治、产业政策与国家能力的多维战略博弈转型。其一，页岩气革命，自2008年起通过技术突破实现能源自给，美国从进口大国转变为全球主要油气出口国，日均原油产量超千万桶，液化天然气出口量居世界首位。这不仅重塑其外交博弈筹码，更通过能源“武器化”强化对欧亚同盟的约束，并削弱石油输出国组织（OPEC）的定价影响力。其二，人工智能时代带来的新兴负荷，引发电力需求激增，迫使能源治理服务于更宏大的国家战略，加速电力基础设施重构与能源安全概念的更新。在这一转型中，美国国家能力呈现明显不均衡：化石能源领域协调能力高，液化天然气基础设施与页岩技术支撑其主导国际能源制裁；可再生能源领域协调能力中等，虽发展较快但治理碎片化、州际标准不一；电力基础设施领域协调能力最弱，输电扩建受阻、老化严重、联邦权力有限，跨区协调效率低下。此种内部制度逻辑深刻影响其对外战略：美国能够迅速扩大液化天然气出口，却难以建成全国性输电网络；可将能源制裁作为外交杠杆，却难以化解国内新能源并网困境。能源治理与外交正处于“战略再构”进程中，其内外联动的制度逻辑值得深入分析。

二、能源治理制度的结构逻辑与运行机制

美国能源治理体系历经近百年制度演化，形成了联邦与州共治、多头分治的复合结构，呈现“碎片化而韧性强”的特征。其演变可分为五个阶段。第一是20世纪初至二战后为州主导的“公共事业监管”时期，联邦角色限于跨州事务，能源外交附属于国家安全；第二是1970年代，石油危机构成第一次结构性断裂，能源部成立、战略石油储备建立，能源外交实现制度化；第三是1990年代，市场化改革推动电力行业垂直解构，形成多层级治理格局，能源贸易自由化成为外交重点；第四是2008—2014年，页岩革命为第二次关键节点，能源结构从进口依赖转向出口主导，州政府自主权增强，形成“地方驱动、联邦协调”模式；第五是2020年以来，人工智能与清洁能源转型推动治理重心向电力系统转移，《通胀削减法案》将绿色供应链制度化，联邦协调权力显著强化。

在现行三层制度架构中，联邦政府作为“规则设计者”，在国家安全与国际制裁领域能力强劲，但对州内事务主要依靠税收优惠、贷款担保等激励手段；州政府是实质性权力来源，在可再生能源配额、电厂审批等领域拥有决定权，其政策多样性导致高度碎片化；私人市场主体兼具制度塑造者与变革阻力的双重属性，资本偏好深刻影响转型进程。该体系呈现四大典型特征：多中心治理导致高协调成本；政策工具以吸引资本为主，高度依赖市场回报率；化石能源依赖州形成“制度锁定效应”，转型阻力显著；私营企业在推动技术突破的同时，对长期基础设施投资不足。这一政治化程度高、路径依赖明显且能快速响应技术冲击的制度架构，既支撑了页岩革命后的能源外交扩张，也将塑造人工智能时代美国能源战略的基本逻辑。

三、当前美国能源治理的现状与瓶颈

美国能源治理面临三重核心矛盾，其核心短板在于电力基础设施，尤其是输电网络建设的严重滞后，根源在于监管体制割裂、联邦与州权力博弈，以及制度变革滞后于技术迭代。其一，电力基础设施扩建严重不足。由于全国由三大互联电网、七个区域电力市场及数百家私营公司构成高度碎片化格局，加之联邦能源监管委员会缺乏强制性规划权，输电项目从规划到并网平均耗时十年以上，形成“高分散、高阻力、低协调”的制度困境。其二，新能源发展遭遇审批烦琐与化石利益集团阻挠。根本原因在于化石能源的深度路径依赖。页岩油占原油产量63%，天然气产量居全球之首，相关产业在资源州形成强大的政治经济网络，通过游说与选区动员系统性地抵制能源转型。拜登政府的《通货膨胀削减法案》在特朗普上任后即被部分撤销，凸显制度博弈的反复性。其三，电力与算力冲突加剧。人工智能数据中心爆发式增长将矛盾推向临界点。单个园区电力需求已达吉瓦级，而新能源并网周期需五至八年，与算力扩张速度严重不匹配。科技企业被迫主动介入能源治理，与核电商签订长期购电协议、布局小型模块化反应堆，模糊了科技政策与能源政策的边界。上述瓶颈表明，美国能源治理亟需紧跟数字化需求，否则将难以支撑人工智能国家战略的有效实施。若不能在治理体制层面赋予联邦更强协调权威、促进区域电网融合，其能源系统的结构性脆弱性将在转型与竞争压力下持续放大。

四、能源外交的战略再构与地缘外溢

美国能源外交正经历冷战结束以来最深刻的结构性转型，从以油气安全与盟友协调为核心的传统模式，转向制度构建、供应链重组、安全合作与科技标准多维联动的战略框架。这一转型是应对俄乌冲突、中国在清洁能源制造与关键矿产领域的战略优势，以及人工智能技术竞争等结构性压力的主动回应。其转型呈现四条主线：从资源外交转向制度型外交，依托《通胀削减法案》等国内立法形成制度外溢效应；从油气外交转向供应链外交，通过“矿产安全伙伴关系”重构关键矿产产业链；从产业竞争转向盟友整合，构建排他性多边机制；从全球化转向“去风险化”，以友岸外包与产业回流重塑战略自主。在战略布局上，美国液化天然气出口在欧洲与印太方向形成双重绑定：对欧实现深度能源依赖，对日韩构建能源、军事与科技复合联盟。关键矿产外交成为中美竞争前沿，以“去风险化”为导向，力图在中国之外建成替代性加工网络。核能外交与人工智能算力基础设施亦被纳入战略框架，形成能源与科技政策深度交互的新态势。美国将国内能源治理与外交战略视为相互嵌入的整体，以制度升级支撑外交能力，以外交压力倒逼国内改革，在同盟体系中以能源纽带强化多领域制度主导权。

五、核心结论与未来展望

美国能源治理与外交的战略再构，正从传统安全逻辑向多维战略整合转型。其核心特征体现为三个层面：第一，治理与外交高度互动，国内能源制度升级，如页岩革命、液化天然气出口扩张，直接转化为外交杠杆，形成内外双向强化的制度闭环；第二，制度嵌入与利益集团博弈深度塑造战略路径，化石能源传统势力与清洁技术新兴力量之间的张力构成政策选择的结构性约束；第三，绿色转型与能源安全的内在矛盾日益突出，低碳承诺与出口扩张、经济竞争力之间的平衡成为战略设计的核心难题。未来，美国能源战略的走向将取决于其能否在技术创新、国内政治分化与全球绿色秩序演进的多重压力下，实现安全、发展与气候目标的制度性整合。其战略再构的本质，是能源政策从单一安全逻辑向复合型战略逻辑的演进，反映了国家能力重塑与国际秩序竞争在能源领域的高度叠合。

论坛第二单元，各位专家围绕相关议题和报告内容进行深入讨论。

对外经济贸易大学政治学部部长、国际关系学院院长、国家安全与治理研究院院长戴长征教授高度评价报告关于美国能源治理与外交的研究，认为其选题精准抓住了世界政治经济的关键领域。他指出，能源是现代工业体系的命脉，对霸权国家而言更是维系与扩张霸权的基石。该研究兼具历史纵深与问题意识，系统梳理了美国能源治理从州主导到联邦介入、再到页岩革命后战略转向的演变脉络，深刻揭示了技术变革与既有治理框架、联邦与州在能源政策上的差异、碎片化供需与统一监管之间存在的深层矛盾。研究尤为可贵之处在于实现了学理探讨与政策分析的有机结合。其揭示的美国能源外交从资源外交向制度型外交、从油气外交向供应链外交的转向，反映出美国已将能源问题从一般商品层面提升至战略竞争与国家前途的高度。研究将能源战略与美国同盟体系重塑、内部治理与全球格局演变、国际规则与能源基础属性贯通分析，体现了国际政治经济学研究打破学科界限、追求宏观战略视野的学术追求。戴长征建议进一步关注当前中东冲突中能源因素与地缘政治、国家战略之间的复杂关联，延续既有研究路径，为理解大国竞争与全球格局演变提供更具穿透力的分析。

悉尼科技大学澳中关系研究院首席研究员、国际能源转型学会理事长施训鹏教授基于报告研究内容，从全球能源治理视角提出三点核心启示，并以此延伸出对中国清洁技术产业链国际话语权建设的系统性思考。第一，私人资本在美国能源治理中的多重角色值得关注。私人资本虽与政府利益不尽一致，但其在全球治理中具有相对灵活性，在紧张的地缘政治竞争背景下，可成为促进国际合作的潜在通道。第二，美国能源外交从资源型向制度型的转变，体现了“软饭硬吃”的战略逻辑。在关键矿产领域，美国虽处于相对弱势，却通过制度构建将短板转化为议程设置能力，这一经验具有重要参照价值。第三，美国国内能源治理与外部战略形成嵌套机制。清洁技术产业链本质上属于制造业与规模经济，其竞争逻辑较资源禀赋型竞争更为激烈，国内政策与外交战略由此形成更紧密的联动关系。基于上述启示，施训鹏指出，中国在电动车等清洁技术产业链虽占据全球主导地位，却在国际规则制定与话语权上处于“失声”状态。西方主导的评价标准常以本土化规则对中国企业形成系统性低估。为此，中国企业应主动参与国际标准制定、加强数据供给与第三方研究、搭建行业对话平台，在政府赋权与鼓励下积极“走出去”发声。唯有形成企业、行业与政府良性互动的制度性合力，方能将产业链优势转化为规则制定权，构建互利共赢的全球治理格局。

中国人民大学应用经济学院教授、能源经济系主任宋枫围绕中美电力体制与监管展开比较分析，以人工智能引发的电力需求冲击为切入点，揭示了制度差异对能源治理能力的结构性影响。美国电力瓶颈主要集中于输配电环节，而非发电侧。其治理体系高度分散，联邦能源监管委员会仅负责跨州电价与批发市场规则，缺乏系统性规划权；区域独立系统运营商承担电网规划职能，但本质为运营平台，监管能力有限；各州公共事业委员会掌握州内输电与零售电价主导权。此种分权体制导致跨州输电项目周期漫长、成本分摊争议频发。近期联邦层面颁布的法令(FERC Order No. 1920)将规划周期从五年延长至二十年，并纳入极端天气与人工智能冲击因素，标志着联邦统筹权威有所强化。相较之下，中国电力治理呈现高度整合特征。国家能源局主导长期规划，如西部能源基地与跨省输电通道建设；价格司统管电价体系，跨省交易在全国统一电力市场框架下有序推进。区域协调机制与基础设施公共服务均等化原则，使中国在跨区资源调配与利益补偿方面具备制度优势。两国体制各具适应性：美国分散架构虽在短期面临瓶颈，但其通过监管调整展现出制度韧性；中国集中模式在效率与公平统筹上更为直接。人工智能时代电力需求激增，最终考验的是各国在制度路径依赖与现实应变之间的动态平衡能力。

中国石油经济技术研究院专家王利宁围绕研究报告，从五个维度系统阐述了能源战略属性的提升、治理体系的效能比较、制度建设与转型协调、内外联动逻辑及全球治理下的中美合作。第一，能源的战略属性在当今时代空前突显。从地缘政治看，俄乌冲突与中东局势动荡直接重塑全球能源格局；从经济安全看，能源价格波动深刻影响通胀与产业变迁；从科技竞争看，能源安全与算力基础设施、科技安全深度绑定，成为国家竞争的底座。第二，治理体系效能取决于制度结构与能源特性的匹配。美国在化石能源领域协调能力高、可再生能源中等、电力基础设施明显不足，其碎片化格局虽导致跨州输电滞后，却赋予系统韧性与技术创新活力。中国则凭借顶层设计与统筹协调优势，在资源错配条件下实现西电东送、特高压网络等重大工程，验证了举国体制在能源治理中的有效性。第三，能源转型需高度关注制度调整与利益重构。传统产业与新兴产业、就业稳定与绿色目标之间的张力是各国共性难题。在能源转型关键期需精细化制度安排，统筹传统能源平稳退出与新能源有序接替。第四，国内治理与外交形成深刻互动。美国以油气长板推动能源外交，在短板领域以制度性外交弥补，同时外交压力倒逼国内改革。对中国而言，国内制度强劲与供应链安全是外交底气，国际合作又为国内发展拓展空间，二者应一体统筹。第五，全球能源联动背景下中美合作仍有结构性空间。两国在油气贸易、核能安全、电网稳定性及碳捕集等领域互补性强，全球能源安全呼唤大国协同。

同济大学政治与国际关系学院特聘教授、极地与海洋国际问题研究中心执行主任于宏源基于研究报告，从制度结构、历史演变与不确定性三个维度，对美国能源治理与外交的复杂性作出延伸分析。第一，美国能源治理根植于其宪法框架与二百五十年的制度稳定性。联邦与州的权力边界多数在最高法院的历史判例奠定，如1927年罗德岛州诉联邦案确立了州在能源事务中的核心地位，2022年最高法院对环保署权力的限制则进一步强化了国会在重大能源事务中的主导权。联邦、州、企业、环保组织等多主体在法律与行政层面的持续博弈，使美国能源政策呈现高度碎片化与渐进演变的特征。第二，重大能源转折更多是偶然与必然交织的结果，人为设计或计划很难在纷繁复杂的能源变革中起决定性作用。从1970年代石油危机、2008年金融危机、2011年阿拉伯之春和美页岩革命一直到俄乌冲突与美伊冲突，大量非线性地缘政治经济因素共同塑造了全球能源格局。特朗普政府虽试图以行政令打破州际壁垒、提升电网效率，但实际成效有限，而分布式能源与企业微网建设却意外获得了飞速发展的成绩，反映出顶层设计与地方实践之间的张力。第三，美国在全球能源秩序中仍保有独特权力。其金融优势、原油天然气定价权，以及通过七国集团与国际能源署协调盟友行动的能力，使其在当前霍尔木兹海峡等危机中仍能具有一定的市场主导能力。与此同时，美国大规模国际组织退约，也削弱了其传统俱乐部式治理模式。能源转型是一个漫长的非线性过程，化石能源在短期内仍具主导地位。中国作为全球最大绿色能源产业国，应在把握中国制度优势的同时，以高度的韧性应对未来能源格局的各种极端场景。

审核：王炜 赵勇 许嫣然

撰稿：杨凡欣

微信编辑：张菁菁

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