“十五五”碳强度降低17% 地方碳考核与企业绿色转型迎硬约束

来源：21世纪经济报道

“十五五”绿色低碳指标会带来哪些影响？

“十五五”规划纲要提出20项经济社会发展主要指标，其中包括单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%，碳达峰目标如期实现。2026年作为“十五五”开局之年，政府工作报告将单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右的目标写入今年经济社会发展总体要求和政策取向。

3.8%左右的碳强度下降目标意味着什么？政府工作报告指出，这一目标“综合考虑了经济社会发展、绿色低碳转型和国家能源安全等多种需要，有利于有序实现2030年前碳达峰目标”。

多位受访者对21世纪经济报道指出，若要实现2030年碳排放强度下降65%以上的目标，未来五年我国碳排放强度须再降17%。在3.8%的强度目标和5%GDP增速背景下，每年约有1亿多吨的二氧化碳排放空间，大致相当于约20个百万千瓦燃煤机组的排放水平。

与此同时，项目碳评价新规也于去年9月落地，项目的碳排放情况将直接影响地方碳考核、成为项目能否获批的因素，叠加全国碳市场将进一步扩容，高排放企业的转型窗口正在收窄。

碳排放强度目标为何定为17%

“十五五”时期主要目标和重大任务中，绿色低碳方面，根据国家自主贡献目标（NDC），提出单位国内生产总值二氧化碳排放累计降低17%。

为何未来五年我国碳排放强度目标被定在17%？清华大学能源环境经济研究所副所长滕飞对21世纪经济报道记者分析，“十五五”时期碳排放强度降低17%的数值，和我国向联合国气候变化框架公约秘书处（UNFCCC）提交的第二轮国家自主贡献目标（NDC）一致：到2030年我国碳排放强度将比2005年下降65%以上。

生态环境部此前公布的数据显示，2022年我国碳排放强度比2005年下降超过51%。滕飞据此估算，“2025年比2005年我国碳排放强度可能已实现约58%的下降。因此要从58%提升到65%，未来五年二氧化碳排放强度就需要再下降17%，才能实现65%以上的目标。”

天风证券研究所的测算也接近这一水平。结合BP世界能源统计年鉴和国家统计局数据，天风证券研究所计算得出2025年我国碳排放强度为1.37吨/万元，相较于2005年累计下降57.3%。

“单位GDP二氧化碳排放累计降低17%这一目标，是经过科学测算后确定的，具备充分的可行性和合理性。”厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强表示，我国政府向来重视低碳发展承诺，始终将绿色低碳转型作为长期且具有一致性的发展目标，这一目标与“十四五”时期的低碳转型方向一脉相承、无缝衔接，延续了我国在“双碳”目标推进中的政策连贯性，能够确保低碳发展进程不中断、不脱节。

滕飞表示，我国预计2030年前碳排放达峰，之后会进入碳排放总量下降期，在达峰期内排放总量存在较大不确定性。在社会经济发展的不确定性之下，GDP增速会对排放总量产生显著影响，而强度指标将GDP作为分母，能有效对冲这种不确定性。无论GDP增速快慢，对强度目标实现的影响都相对较小，让目标更具可操作性。

单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右，综合考虑了经济社会发展、绿色低碳转型和国家能源安全等多种需要。

回顾国家统计局历年国民经济和社会发展统计公报数据，2021年~2025年，我国碳排放强度年度降幅分别为3.8%、0.8%、0.0%（与上年持平）、3.4%、5.0%。滕飞对记者解释，3.8%的年度目标，源于“十四五”期间实际实现的17.7%累计下降，年均复合下降比例约为3.8%，这也是将“十四五”的减排经验延伸到“十五五”第一年的结果。

这一目标将在短期、长期内对经济和产业带来不同影响。中国环境科学学会气候投融资专委会常委、广东南方碳捕集与封存中心秘书长梁希认为，在3.8%的强度目标和5%GDP增速背景下，每年约有1亿多吨的二氧化碳排放空间，大致相当于20个百万千瓦燃煤机组的排放水平，有限的排放预算会分给不同的行业。定的强度目标越高，留给新项目的排放空间就越小。

从长期看，加快碳强度下降速度，能推动整个能源系统和产业的转型。“目前我国碳排放已临近拐点，2030年即将实现碳达峰，2030年后的每五年都要实现碳排放绝对量的下降，因此‘十五五’是引导产业转型同时保持经济高质量发展的关键阶段。”梁希表示。

“从经济社会发展角度来看，3.8%的碳强度降幅结合4.5%至5%的GDP增长目标，意味着碳排放总量仍在上升，这与2030年前实现碳达峰的路线图相符。”北京大学经济与管理学部副主任、国家发展研究院环境与能源经济研究中心主任徐晋涛在接受21世纪经济报道记者采访时表示。

绿色低碳转型和能源安全角度，主要在于能源转型。徐晋涛认为，向绿色能源转型本身就是增强能源安全的重要途径。“我国的绿色能源供应能力是世界第一，不论是光伏还是风能，都具有高度自给自足的特点。在当前地缘政治不稳定的背景下，加快向新能源转型更显迫切。”徐晋涛强调，能源转型与保障供给、增强安全三者相辅相成。

地方政府迎来碳考核

2026年经济社会发展总体要求指出，单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右“有利于有序实现2030年前碳达峰目标”。

如何理解“有序”实现碳达峰目标？徐晋涛表示，距离2030年前约4年的窗口期应当充分利用，在逐步降低碳排放强度的同时控制转型成本。行业层面，能源转型是主要方向，其他温室气体减排领域也将逐步纳入。重点省份如山西、陕西等煤电大省受影响较大，国家转型基金应更多向这些地区倾斜。

国家降碳目标的设定，与地方碳排放情况有关。“国家在制定碳减排数值目标时，会通过统计局收集各省份数据，同时参考各行业的相关信息，综合考量后形成具体目标。各省份的碳达峰情况和减排能力都是重要的考量因素。”梁希对记者说。

对于地方政府，国家已确定开展省市两级碳排放考核，同时给地方政府分配相应的碳排放预算，通过考核和预算管理分解减排任务。去年9月1日，国家发展改革委出台《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》，将碳评价纳入项目审批的核心流程。

梁希表示，根据该办法，项目若无法满足碳评价要求，对于不能整改、整改不到位或逾期不整改的生产性项目，由管理节能工作的部门报请本级人民政府责令关闭，并依法追究有关责任人的责任。除了碳评价，地方碳考核也会从区域总量角度对新建两高项目带来影响。长期而言，新建项目还需要考虑更长时间尺度的转型改造能力，避免搁浅资产。

从公开信息看，梁希表示，各地在“十四五”末开发的一些新项目，已经占用了不少“十五五”碳排放增长空间。后续需要做很多取舍，筛选哪些对社会经济贡献大的高排放项目能上马，同时挖掘现有项目的节能降碳潜力，腾出排放空间给那些经济价值高、发展必要的项目。

“例如，若地方政府有5000万吨的新增排放预算，而申报项目的排放需求远超这个数值，就只能优先选择那些真正必要、能带来高经济价值的项目。同时，这一政策也会倒逼新能源项目的发展，因为新能源项目的碳排放基数低，甚至一些新上项目可以完全使用新能源直连供电，从源头避免碳排放。”梁希表示。

高碳排企业转型窗口收窄

“十五五”时期主要目标和重大任务提出，继续推动重点领域绿色低碳转型。

重点领域包括哪些、又如何推动其绿色低碳转型？中节能生态产品发展研究中心有限公司党委书记、董事长廖原对21世纪经济报道记者表示，对于工业、城乡建设、交通运输、能源等行业或者产业的绿色转型，应强化相关政策的引导和制度创新。例如，提高能效、碳排放的标准；以数字化和智能化等技术革新驱动全流程绿色化，利用工业互联网、AI等技术提升生产效率；激活市场自身的运行机制，完善全国碳市场以认真贯彻落实碳排放总量和强度双控。

“高碳行业和高污染行业仍是当前政策聚焦的重点，但未来范围将进一步扩大。”徐晋涛强调，我国新一轮NDC提出的全经济范围温室气体减排这一重要表述，意味着除了二氧化碳，甲烷等其他温室气体也将逐步纳入管控。徐晋涛分析称，农业（如水稻种植、畜牧业）、油气生产和煤炭开采等领域未来将成为重要抓手。

对于绿色低碳转型过程中存在的困难，廖原认为主要来自绿色技术创新的瓶颈制约、传统产业的转型成本压力和国际贸易壁垒等方面。

“绿色技术创新的瓶颈制约的根源在于资金的投入不足与绿色技术研发周期长、风险高的矛盾。而传统产业的转型成本压力主要源自高耗能行业的转型阵痛，例如钢铁、化工等行业设备更新和技术改造成本高昂、能源结构调整导致的落后产能的退出，可能影响地方经济和就业。”廖原表示，国际贸易壁垒主要来自碳关税和技术标准话语权缺失对我国产业链的冲击。

对此，廖原建议，首先可以通过设立国家绿色技术基金和相关税收优惠，重点支持“卡脖子”技术攻关，以强化绿色技术创新的全链条支撑。其次，针对传统产业转型的成本压力，可以构建和完善传统产业转型的成本分摊机制，对高耗能行业实施“阶梯式转型”、专项补贴等差异化政策支持。

“在应对国际贸易壁垒和竞争等方面，应加快国内碳市场扩容和价格机制的完善，推动与欧盟等国际碳市场的连接，在联合国气候变化框架公约（UNFCCC）等多边机制下，提出中国标准倡议和推动区域与多边标准互认合作等方式，提升我国在绿色低碳领域的话语权。”廖原表示。

梁希指出，未来国家会从地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹五个维度推动绿色低碳转型。碳市场、项目碳评等政策都激励企业加快绿色低碳转型，挖掘未来减排潜力。对于存量的高排放项目，如果本身效益不佳且无好转迹象，企业可以通过产能置换或出售提前处理。研判未来碳排放的外部成本和经济代价，避免带来长期经济损失。

（作者：卢陶然,李德尚玉 编辑：李博）