政府工作报告首次提及支持公共云发展

（图片由即梦AI生成）

云是一个国家在AI时代的创新基础设施，人工智能竞争新格局中，公共云扮演的角色将越来越重要

文｜《财经》研究员吴俊宇

编辑｜谢丽容

3月5日，李强总理代表国务院在十四届全国人大三次会议上作《政府工作报告》。报告中，首次提到要“支持公共云发展”。

这一表述出现在“打造智能经济新形态”部分。具体表述为：深化拓展“人工智能+”，促进新一代智能终端和智能体加快推广，推动重点行业领域人工智能商业化规模化应用，培育智能原生新业态新模式。支持人工智能开源社区建设，促进开源生态繁荣。实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程，加强全国一体化算力监测调度，支持公共云发展。

3月5日，李强总理代表国务院在十四届全国人大三次会议上作《政府工作报告》。新华社记者 刘彬 摄

公共云是一种通过互联网向全社会提供计算、存储、网络等基础资源的算力服务。目前，中国的云计算厂商的收入规模、市场份额和全球领先企业仍存在一定差距。

国际市场调研机构2025年8月数据显示，全球公共云IaaS市场前五强的市场份额分别是，亚马逊AWS（37.7%）、微软Azure（23.9%）、谷歌GCP（9.0%）、阿里云(7.2%)、华为云(4.1%)。

亚马逊AWS、微软Azure、谷歌GCP、甲骨文OCI这四家国际云厂商2024年总营收2647亿美元（约合1.85万亿元）。中国市场，有五家科技云厂商（阿里云、华为云、腾讯云、百度智能云、火山引擎），三家电信运营商云（天翼云、移动云、联通云）。八家云厂商2024年总营收约5270亿元。

在今天人工智能竞争格局中，公共云的重要性正在上升——基础模型训练、推理和应用部署几乎都发生在云上。

一位长期从事信息化产业政策研究的产业资深人士2025年12月曾经对《财经》表示，云将是一个国家在AI时代的创新基础设施。

公共云的堵点

过去，中国市场的一批算力、数据中心和IT系统采取了私有化、项目制的部署形态。这在一定程度上会降低创新效率，导致低效率的重复开发。

事实上，中国云市场还未得到充分挖掘。公共部门、政企机构甚至很多制造企业都对公共云尤为谨慎。这是一系列复杂因素造成的。云计算2014年之后在国内逐步被推广，至今仅有12年。它虽已在互联网、汽车等行业被广泛使用，但在政企行业、公共部门还没有被完全理解和接受。

公共云在中国市场的推广始终面临一些障碍。和芯片、服务器等硬件相比，云看不见、摸不着，且采用年/月订阅或按量付费的灵活模式。这种服务形式并不直观。

目前，公共云在公共采购科目中尚无明确归属，主要列入维护费用类项目。它受按采购固定资产15%配置的限制。

在大部分政企机构、公共部门现有预算采购、审计机制下，云是费用支出，服务器等硬件是固定资产。云按年订阅付费，容易影响当期利润指标。服务器哪怕摊销成本更高，报表上体现的是存量资产。因此大部分政企机构、公共部门宁愿购买服务器等硬件。

《财经》了解到，至少是2023年以来，多个政策研究部门长期在组织相关研讨，试图梳理、解决公共云普及难面临的堵点。

2024年12月初，在《财经》参加的一场政策研究部门组织的小规模讨论中，一位政策研究部门人士提出，全球AI技术竞争加剧，且国内部分智算中心资源闲置的背景下，公共云或许可以成为一种选择方案。但在实际推进过程中，云的付费模式和预算管理、采购流程、审计规则之间仍无法很好对接。

在上述政策研究部门人士看来，公共云在资源调度、弹性扩展等方面有优势，有助于提高算力效率。他建议，未来可以适时调整固定资产的范畴，拓展至公共云产品的支持。还可以优化政企机构的IT产品和服务采购办法，鼓励政企机构和公共部门数字化转型优先上云。但这些设想仍需在财政、审计等多个层面进一步论证。

一位头部ICT硬件企业政策研究人士2025年12月曾对《财经》表示，最近三四年，他多次向相关政策部门介绍公共云的重要性。三年前多数人对云缺乏了解，或是担忧云的安全性。近两年AI浪潮来临，云的效率优势逐渐得到认同。

为何现在被重视？

在全球人工智能的技术竞赛中，云的作用正变得越来越重要。它的重要性甚至不亚于芯片。这是因为，人工智能几乎天然长在云上。

包括微软、亚马逊、谷歌等科技公司之所以能长期在全球AI竞赛中保持领先，一个重要原因是，它们通过公共云的形式，向全球市场提供算力、模型、应用服务。

全球最大AI创业公司OpenAI的GPT系列模型诞生在微软Azure上，全球第二大AI创业公司Anthropic的Claude系列模型是在亚马逊AWS和谷歌GCP上训练出的。公共云不仅加快了模型、应用迭代速度，还带来了商业循环。

尤其是在中国AI芯片供应长期受限的情况下，要发挥现有芯片的性能，需要更多依靠算法创新、工程优化，这都有赖于公共云。它可以最大程度提高算力的利用率。

一位中国云厂商智能算法负责人2025年12月曾对《财经》表示，利用公共云上的相关算法和调度技术，他们可将推理成本降至自建机房的10%-20%。

另一位中国算力服务商今年12月对《财经》表示，买不到芯片可能会滞后。买到却浪费，会一直落后。他分析，过去大家对芯片、模型关注度更多，对系统工程关注少。但这里挖掘潜力很大，做好硬件适配、调度优化等工作，有可能将同样的芯片、同样的模型发挥出数倍甚至数十倍的Token吞吐性能。

一位长期从事信息化产业政策研究的产业资深人士2025年12月对《财经》表示，很多人对云存在误解，认为它只是提供CPU、GPU、数据库、网络等软硬件资源。云的本质，是一个国家在AI时代的创新基础设施。

他进一步解释，云的价值不只是为了降低成本或提高效率。它还提供了开发工具链、开发者社区等生态。这个创新生态的丰富度决定了能否长出大量创新企业。AI时代，中国创新企业的多少，取决于公共云这种创新基础设施是否足够成熟。

回顾2013年-2019年，4G、5G通信基础设施高速发展阶段，中国的网络资本支出长期领先，基站数量、网络覆盖全球最广。这为应用创新创造了充分的试错空间，字节跳动、小米、美团、滴滴、小红书等一代创新企业快速成长。

在上述长期从事信息化产业政策研究的产业资深人士看来，随着AI应用进入规模化阶段，算力基础设施的重要性正在上升。公共云更大的价值在于培育创新土壤，支撑AI时代的新一代企业成长。