碳排放双控制度落地，影响几何？

来源：招商宏观静思录

核心观点

进入“十五五”时期，碳排放强度正式取代能耗强度作为国民经济和社会发展约束性指标。目标为何转变？如何考核？对宏观经济和市场有何影响？

从能耗双控到碳排放双控：内涵边界变了什么？转变动因何在？早在2019年，相关政策已开始优化能耗考核，明确超额消纳的可再生能源电量不计入能耗双控考核。2024年7月，国务院印发方案明确“三步走”路线。2026年各地政府工作报告中，单位GDP能耗下降的表述已经基本淡出。目标迭代的原因主要是 能耗双控与双碳目标的衔接存在一定偏差 。传统能耗总量控制存在两大结构性缺陷： 一是管控边界过宽 ，能耗总量将核电、风电、光伏等非化石能源一并纳入约束； 二是核算口径不够精准 ，能源消费总量中包含了化工、石化等行业的原料用能。2025年9月国务院关于应对气候变化和碳达峰碳中和工作情况的报告中提到，“十四五”以来，受新冠疫情、极端天气、国际经济贸易环境变化等影响， 推动碳强度下降难度较大 。据我们计算，如果要完成2030年比2005年下降超过65%的目标，2025至2030年年均同比需下降5%左右，高出“十五五”期间原计划的年均3.7%。但一个积极的信号是，近年来大规模技改与设备更新，正在重塑碳减排的基础条件。我们发现，2010-2024年，上市环保设备公司的营业收入增速与碳排放增速呈现明显的负相关关系。

碳排放双控落地：实施路径如何设计？哪些行业是重点对象？“十二五”末期，单位GDP二氧化碳排放强度曾纳入地方政府考核，该考核采用百分制评分并划分等级，“合格”的前提是单位地区生产总值二氧化碳排放年度降低目标和累计进度目标均如期完成，实行一票否决机制。2017年末，随着“十二五”考核收官，同时为避免多头重复考核，该考核办法废止。不过，在强有力的考核要求之下，“十二五”期间碳排放强度实际下降幅度达到20%，显著超出17%的计划下降目标，实现了年均4.4%的降幅。近期，山西、江西、宁夏等多个省市已陆续出台碳排放双控制度体系工作方案，形成差异化实践路径。山西提出建立“电-碳”数据快速评估机制，突破传统统计滞后性，实现区域、行业及企业碳排放动态监测与精准评估，同步反映企业生产活跃度与能耗水平，为识别低效高耗企业提供依据。 行业角度看 ，政策导向与市场数据共同指向 电力、钢铁、化工、建材 等关键行业。

双控体系迭代：宏观效应如何传导？行业机会如何分化？碳排放双控制度落地有望催化PPI表现。碳排放双控考核落地，将通过碳排放强度的强力约束，对生产端形成结构性调整压力。从历史经验来看，在2014-2017年相关考核评估办法的有效期内，约70%的行业在这一时期实现了碳排放量下降，同时PPI有所回升。 从弹性角度来看，钢铁、非金属矿、有色等传统高排放行业的弹性系数绝对值更大 ，供给端的收缩对价格形成的支撑作用或更为显著。 传统周期和降碳解决方案相关行业具备一定关注价值 。一方面，2014至2017年间，周期板块的两个超额收益阶段背后均与供给侧结构性收缩政策的出台节奏密切相关。另一方面，为全行业提供降碳解决方案的相关领域也可能迎来发展机遇。

正文

一、从能耗双控到碳排放双控：内涵边界变了什么？转变动因何在？

能耗双控到碳排放双控的转变并非一蹴而就。早在2019年，相关政策已开始优化能耗考核，明确超额消纳的可再生能源电量不计入能耗双控考核。2022年底，多部门发文明确新增可再生能源消费、原料用能不纳入能源消费总量控制。2023年7月，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见；2024年7月，国务院印发方案明确“三步走”路线，即2025年前完善碳排放统计核算与标准，“十五五”时期实施强度为主、总量为辅的碳排放双控，碳达峰后转为总量为主、强度为辅。2026年各地政府工作报告中，单位GDP能耗下降的表述已经基本淡出。

为什么要将能耗双控目标替换为碳排放双控呢？

一个重要的原因是能耗双控与双碳目标的衔接存在一定偏差。能耗双控本质上是一种“以能控碳”的间接治理工具，其核心逻辑是“控制能源消费=间接控制碳排放”，这一传导链条与双碳目标的精准导向存在天然偏差。另外，从政策演进过程也可以看出，能耗双控存在两大结构性缺陷：一是管控边界过宽，能耗总量既包含化石能源消费，也将核电、风电、光伏等非化石能源一并纳入约束，总量刚性管控在客观上抑制了可再生能源的大规模开发与消纳，也制约了可再生能源资源富集地区的发展空间。二是核算口径不够精准，能源消费总量中包含了化工、石化等行业的原料用能，这类用能并不直接产生碳排放，将其纳入总量管控既不符合低碳治理的内在逻辑，也难以适配现代产业发展的刚性需求。

碳排放双控有利于推动能源治理向市场化、精准化、国际化转型。首先，碳排放双控目标更好适配高质量发展与新质生产力培育，碳排放双控能够精准区分高耗能与高排放，为清洁用能、高端产业发展留出空间。其次，碳排放双控的治理方式更加现代化，碳排放双控更强调市场化、法治化、精细化治理，能够与全国碳市场、绿电交易、碳足迹核算等工具协同，提升政策执行的稳定性与有效性。最后，碳排放双控能够更好对接国际气候治理规则，碳排放双控的核算口径、管控逻辑与国际通行标准更加一致，有利于我国应对全球碳关税、碳边境调节机制等外部挑战。

“十五五”时期完成降碳目标的难度不低。2025年9月国务院关于应对气候变化和碳达峰碳中和工作情况的报告中提到，“十四五”以来，各地区各部门全力推进碳强度下降取得积极进展，但受新冠疫情、极端天气、国际经济贸易环境变化等影响，推动碳强度下降难度较大。实际的目标完成情况也证实了这一点，据我们计算，截至2024年我国单位GDP二氧化碳排放量较2020年仅降低约7.8%，如果要完成2030年比2005年下降超过65%的目标，2025至2030年年均同比需下降5%左右，高出“十五五”期间原计划的年均3.7%，也高于“十二五”以来任何一个时期的年均下降幅度。

但一个积极的信号是，近年来大规模技改与设备更新，正在重塑碳减排的基础条件。我们发现，2010-2024年，上市环保设备公司的营业收入增速与碳排放增速呈现明显的负相关关系，这意味着环保产业的经济活力越强，越能有效推动碳排放的下降。据中国钢铁工业协会消息，截至2025年底，我国钢铁行业超低排放改造工程已圆满收官，全行业80%以上的粗钢产能实现了超低排放。这种“环保投入-技术升级-减排实效”的正向循环，或将成为破解“十五五”降碳难题的关键助力。

二、 碳排放双控落地：实施路径如何设计？哪些行业是重点对象 ？

“十五五”时期碳排放强度降低为核心约束。根据我国国民经济和社会发展五年规划，指标性质分为两类：约束性指标和预期性指标。约束性指标是政府向社会作出的刚性承诺，纳入各级政府绩效考核，必须按期完成；预期性指标是引导性、预测性发展目标，可根据发展实际动态调整。2024年7月的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》明确提出，“十五五”时期，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作。这意味“十五五”时期，碳排放强度降低将成为核心约束，而碳排放总量控制则作为重要引导，为强度控制提供边界约束与协同支撑。

“十二五”末期，单位GDP二氧化碳排放强度曾纳入地方政府考核。2014年，国家发改委印发考核评估办法，将“十二五”强度降低17%的目标分解至省级，建立年度与期末相结合的考核机制。该考核采用百分制评分并划分等级，90分及以上为优秀，80至89分为良好，60至79分为合格，60分以下为不合格。考核设置严格的否决性指标，“合格”的前提是单位地区生产总值二氧化碳排放年度降低目标和累计进度目标均如期完成，实行一票否决机制。2016年12月，中办、国办出台更高层级的考核办法，将该指标确定为生态文明建设综合评价考核的核心约束性指标，由发改委、环保部、中组部等多部门统筹实施。2017年末，随着“十二五”考核收官，同时为避免多头重复考核等，国家发改委废止了2014年的考核办法。

百分制评分权重分配围绕三大维度展开，其中目标完成情况占比50分，基础工作与能力建设占26分，任务与措施落实情况占24分。目标完成情况作为核心板块，同时也是一票否决指标，具体分为25分的年度目标（碳强度降低年度目标完成率）和25分的累计进度（五年规划期累计进度目标完成率），关键在于这两项指标均为否决性要求，任一未完成，无论总分高低，考核结果均判定为不合格。在24分的任务与措施落实情况中，产业结构调整、能源结构优化、节能提高能效、森林碳汇增加各占4分，低碳试点示范占8分。基础工作与能力建设的26分则涵盖多个方面，其中目标分解考核、低碳产品认证各4分，组织领导、统计核算制度、资金支持各6分。

“十二五”期间超额完成单位GDP二氧化碳排放量下降目标。在强有力的考核要求之下，“十二五”期间碳排放强度实际下降幅度达到20%，显著超出17%的计划下降目标，实现了年均4.4%的降幅，充分彰显了考核机制对减排工作的强力推动与实效约束。

当前，地方碳排放双控制度体系的工作方案正在逐步推出。2024年7月，《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》中指出，各省份可进一步细化分解碳排放双控指标，压实地市及重点企业控排减排责任。近期，山西、江西、宁夏等多个省市已陆续出台碳排放双控制度体系工作方案，形成差异化实践路径。山西提出建立“电-碳”数据快速评估机制，突破传统统计滞后性，实现区域、行业及企业碳排放动态监测与精准评估，同步反映企业生产活跃度与能耗水平，为识别低效高耗企业提供依据。无锡则以试点先行、技术赋能为导向，将零碳园区作为评估试点，落实三年行动方案，同步推进零碳工厂、源网荷储一体化、虚拟电厂、零碳服务机构四大配套建设。

哪些行业会是“十五五”时期的降碳重点领域？

政策导向与市场数据共同指向电力、钢铁、化工、建材等关键行业。首先，从“十五五”规划中看，能源、工业、城乡建设、交通运输四大领域的绿色低碳转型是共同抓手。其次，从各地的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》中看，电力、钢铁、焦化、有色、建材、化工等重点行业和城乡建设、交通运输等是重中之重。最后，从上市数据角度看，2024年上市公司碳排放强度较高的行业，与政策所提及的重点行业高度重合，建材、电力、钢铁、化工居于前列，煤炭、轻工行业的碳排放强度同样不低。

三、双控体系迭代：宏观效应如何传导？行业机会如何分化？

碳排放双控制度落地有望催化PPI表现。碳排放双控考核落地，将通过碳排放强度的强力约束，对生产端形成结构性调整压力。从历史经验来看，在2014-2017年相关考核评估办法的有效期内，约70%的行业在这一时期实现了碳排放量下降，同时PPI有所回升，这为供给端调整对行业格局与价格表现的深远影响提供了证据。

钢铁、非金属矿、有色的碳排放量-价格弹性绝对值较高。从弹性角度来看，在考核评估办法有效期内，重点行业的PPI变动与碳排放量变动呈现出明显的负向弹性关系。其中，钢铁、非金属矿、有色等传统高排放行业的弹性系数绝对值更大，意味着该类行业在碳排放强度约束下，供给端的收缩对价格形成的支撑作用或更为显著。

传统周期和降碳解决方案相关行业具备一定关注价值。一方面，2014至2017年间，周期板块曾两度跑出明显的超额收益，其背后均与供给侧结构性收缩政策的出台节奏密切相关。另一方面，若碳排放考核力度进一步加强，除供给端的逻辑外，为全行业提供降碳解决方案的相关领域也可能迎来发展机遇。2025年12月8日，工信部发布的《国家工业和信息化领域节能降碳技术装备推荐目录（2025年版）》，为相关技术与设备的发展方向提供了参考，这些领域在长期转型过程中的发展空间值得观察。

风险提示

1）历史经验失效。报告分析基于“十二五”碳排放考核期的历史经验，但当前宏观经济环境与彼时存在显著差异，可能导致历史经验失效。

2）政策节奏与力度不确定。尽管“十五五”规划已明确碳排放强度约束性指标，但仍需警惕政策执行过程中可能出现的力度不及预期、节奏反复或地方执行偏差等风险。

3）海外经济衰退超预期。海外经济衰退预期升温将削弱出口需求，加剧宏观经济波动与市场预期变动。

以上内容来自于2026年2月23日的《碳排放双控制度落地，影响几何？》报告，报告作者张静静、陈莹，执业证号S1090522050003、S1090526020001，详细内容请参考研究报告。

本文源自：券商研报精选