清前期滇东北政区改革与地方治理研究——兼议清初西南政区设置的理念变化

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摘要：雍正初年，清朝积极推进对西南地区的经略与治理，改变了明朝在政区划分上“犬牙交错”的策略。滇东北地处川、滇、黔三省交界处，受到皇帝和地方大员的重点关注。东川、乌蒙（昭通）二府在这一过程中由四川省改归云南省，完成了改土归流。滇东北的省界得以厘清，府厅州县政区体系得以建立。政区的设置与维持，需要依靠大量的文武力量部署，更需要充裕的钱粮保障。地方行政制度与驻防制度之间相互支撑，清朝以政区官员运行的钱粮供给体制是滇东北军政部署建立的基础。社会环境稳定后，清朝通过修缮道路、发展矿政、细化基层体制和发展文教等方式，推动了滇东北地区的全面发展。

关键词：清前期；滇东北；行政区划；改土归流；地方治理

今滇东北地区在明代为乌蒙、镇雄（芒部）、东川三土府之地，属四川省；清代大部分时间在此设昭通、东川两府，辖地为今天的昭通市、曲靖市的会泽县和昆明市的东川区，北临金沙江与四川为邻，东接赤水河与贵州为界。清朝初年，东川、昭通二府由四川省改属云南省。二府改属的直接原因是雍正时期西南的改土归流。马大正、李中清等前辈学者已关注到清朝西南地区政区建置、政府收支 对地方开发的重要作用。近年来，国内学界对清初滇东北治理的研究集中在政区变化、改土归流与社会发展等方面。清前期滇东北历史也得到了海外中国史学界的关注，杨斌将鄂尔泰“武力废除”乌蒙、镇雄土司的过程作为“清代土司制度衰落”的重要案例；国外有的学者则关注了清朝在这一地区的经济开发，特别是采矿政策。海内外对清朝西南政策的评价褒贬各异，但相关讨论多在较为宏观的地理空间中展开；对西南政区的讨论也多关注“为什么要设置”方面，较少关注“如何得以设置”的问题。周振鹤提出，在农业社会中，经济与军事是政区置废的重要影响因素。滇东北位于川、滇、黔三省交界处，是清初西南边疆民族地区治理的重点地域，本文利用档案、方志、清朝人政论等材料，试图探讨康雍乾乃至嘉庆时期，清朝在滇东北设置政区的条件——军事、经济和基层行政力量支撑，以及这些政区设置如何保障了滇东北的治理与开发，从而进一步明晰由明至清，西南政区设置经历了由特殊向一般的理念变化。

一、康雍之际清朝西南政策变化与滇东北由川归滇

康熙朝中后期至雍正朝，清朝对西南政策的调整主要受三方面影响：一是因应青藏形势的变化，二是为保障西南地区的稳定，三是对开采西南矿产的需求。第一，康熙朝中叶，清朝对中原的统治趋于稳固，此后，清朝的地缘战略重心开始向边疆地区转移。清朝与漠西蒙古在自西北、青藏直到川滇广大地域上的博弈，成为康雍乾三朝统一多民族国家建构的重要内容。经西炉之役、“驱准保藏”和平定罗卜藏丹津青海叛乱后，清朝基本在康区取代了和硕特部的政治存在。清朝采取“兴黄教以 安蒙古”的政策，因此需要稳定西南以拱卫青藏。第二，雍正朝初年，清廷重视厘清西南省界。雍正三年（1725）二月，云南布政使李卫奏称云南与四川、广西等西南诸省接壤之处，“地处边徼，人杂汉苗，其间往往有地数百里、千余里，并未明某省管辖”，即便当年绘制舆图之钦差亦不曾深入其地，“有争杀抢掠之事，则两省互相推诿；倘其中可以取利，则两省文武官代为之争”，必须清查判定，以专责成。雍正五年（1727）二月，雍正帝下谕：“滇、黔、蜀、粤四省接壤之区，猺猓杂处······地方文武官员往往以责任不专，彼此推诿，苟且因循，以致尘案莫结者甚多。”雍正帝令四省派员于各省接壤之地，勘明界址。第三，出于经济开发方面的考量。康熙朝后期，清朝的滇铜产量下降，产自日本的“洋铜”也采买困难。清朝实行银钱双本位制的货币体制，缺铜铸钱导致各地普遍出现钱贵银贱的状况，危及国家钱法，雍正帝甚至带头不再使用黄铜造器物。滇东北是产铜大区，也是滇铜京运路线的行经之地，亟须加强治理。而滇东北要设官施政，必须加强农业开发以裕钱粮。如云贵总督鄂尔泰在对东川的最初规划中就言：“合郡隐漏田亩甚多······至于抛荒地土，半属良田······先垦田万余亩，雇工分种，明岁秋收即可得粮二万石，除添放兵米外，用备修理，接济厂民，诸事可以调剂。”总之，在滇东北改土归流、设置政区，实现政府直接控制，推动地方开发治理，事关西南稳定与全国大局。

在滇东北地区，东川最早改土归流。自康熙十八年（1679）起，东川土府因争袭纷乱不断，“兵连祸结，日寻干戈”，康熙三十七年（1698），东川府禄氏等请求改土归流。清廷因之设置流官，设知府一员、经历一员，属永宁道。改土归流之后，东川府仍隶四川，但其东为贵州，南与云南为界，北与成都相隔乌蒙、镇雄及凉山等地方，距离遥远，四川遥制困难，东川吏治状况并未得到明显改善。至雍正元年（1723），乌蒙禄氏土司仍未顺服，东川“积案累累，皆外入逆境藏匿，屡提不应命”，川省发兵进剿，土酋则于各处把守抗拒，东川屡被劫掠。寄居东川的寻甸诸生段一臣只身说降土酋后，不受官禄，“惟建议东、昭改隶云南，庶足相制，具地图、志稿呈于寻甸州”。雍正四年（1726）三月，雍正帝谕云贵总督鄂尔泰“四川乌蒙土司纵恣不法，擅扰东川府地方”，令其会同川陕总督岳钟琪办理。四月，黔省官员冯光裕提请将东川改隶云南，就近管辖。自此，东川改归云南管辖。

通过上文可知，皇帝了解乌蒙与东川之间的密切联系。雍正四年三月，鄂尔泰向皇帝禀告东川情形，又提及应将乌蒙移归云南管辖，徐图改流，皇帝仍令川滇协商办理。六月，岳钟琪回奏赞同乌蒙土府必须改土归流，对川属凉山地区之治理有利；镇雄与乌蒙土府唇齿相依，勾连为乱，亦应随之改流。十二月，鄂尔泰复奏乌蒙事宜，内称其已于东川、威宁两个方向陈兵，并令东川知府黄士杰深入乌蒙，向土弁禄鼎坤晓以利弊并打探情况。黄士杰随后呈送禄氏详文，内言乌蒙至成都1900余里，事务办理多拖沓艰难，下情难以上达，情愿照东川例拨归云南，雍正帝朱批允准。雍正五年，川滇两省发兵，乌蒙土府归滇，镇雄土府陇氏亦向滇省献土。清廷将乌蒙、镇雄完全划归云南管辖。雍正七年（1729），乌蒙镇总兵刘起元奏请乌蒙与川省地方以金沙江划界，从而进一步明确了省界。刘起元说金沙江东南吞都等土地和彝人应归滇省管辖，然而实际隶属四川；金沙江西北阿驴等土地和彝人应归四川管辖而实际隶属滇省，其地归乌蒙，故两岸彝人得以彼此交结，往来难治。又各隔江之地，田土难丈，赋税无征，管理鞭长莫及，若能划江而属，两省各设驻防，滇川边圉可靖。该奏议通过后，昭通西部与四川以金沙江为界的划分正式确定下来。

二、支撑政区：雍正朝滇东北军政体系的建立

随着东川、乌蒙及镇雄等地方改土归流归属滇省，云南方面也展开了对滇东北更细致的部署，兹列举如下。

雍正五年七月，鄂尔泰奏请，因巧家营靠近乌蒙，去府窎远，设置一县（后定名会泽），管辖马书、弩革、米粮坝、以扯汛等处；者海地方，素通乌蒙，暗行不法，设典史一员，管辖革舍、阿固、伙红等处；歹补地方，离府百里，山深箐险，设巡检一员；则补地方，远在江外，设巡检一员，并在东川府添设教授一员，专司学校。雍正六年（1728）二月，清廷定乌蒙为府，米贴地方控扼大小凉山喉襟，设置一县（后定名永善）；大关距府遥远，设通判一员，为大关厅；鲁甸地接东川，“彝猓杂处”，设巡检一员，以司门户，以查往来；盐井渡远通四川省，商贾往来，课赋攸关，亦设巡检一员，司盐务、纠察。镇雄为散州，设州城于三股土目居中之地，并设吏目等；彝良有旷土荒田、盐井矿厂，号为冲繁，设州同分理州务；威信为通川省门径、乌蒙藩篱，设州判于此；母享地方地近川黔，道路通达，设巡检一员。

雍正七年四月，清廷以会泽县为东川府附郭，东川经历分驻巧家。十月，清廷于乌蒙井底地方设置永善县典史分驻。雍正八年（1730），清廷添设迤东道，驻寻甸，辖云南、曲靖、东川、乌蒙等十三府，管理辖区内访缉逃盗、盘查钱粮和土司承袭等诸项事务。雍正九年（1731），清廷改乌蒙府为昭通府，增置恩安县为附郭；鲁甸设通判，置鲁甸厅，将鲁甸巡检移驻副官村，司弹压缉捕。雍正十三年（1735）八月，张允随奏请，副官村距永善县治八百余里，户口颇多，户婚田土之事巡检尚能料理，一遇命盗大案，相验缉拿仍归永善县审解；同时，鲁甸的古寨兵民错处，易生龃龉，且兵粮仓储也需有文员办理，故请将副官村巡检移驻鲁甸古寨，副官村设永善县丞分驻，以便对命案进行检验。

绿营军事驻防是清朝在云南实现改土归流、设置政区的保障。清朝在昭通设置一镇，总兵本标四营，其下分防东川、镇雄者共参将2人、游击4人、守备8人、千总12人、把总28人，额定兵丁6990人。东川营设参将1员，游击1员，中军守备、左军守备、分防巧家右军守备各1员，千总、外委千总各2员，把总、外委把总各6员，各军分驻于大水塘、者海汛、五竜汛、巧家汛、索桥汛、则补汛、者那安机租汛等，下辖塘汛不等。

通过文武官员驻防，清朝的统治力量覆盖了滇东北各处的战略要地，如东川府作为土府心腹“主兵”之“六营长”驻扎的待补营、则补营、者海营、巧家营等地；又如作为“边要”之地的巧家（处处均关险要，稍一疏防，即滋骚扰案牍繁多矣）和大水塘（黔蜀私通捷径也，贼匪多由其地）等地。

雍正时期，清朝在西南地区增设了诸多政区，这一现象既与有清一代大部分时段，在“定额”观念下保持政区数量基本稳定的指导思想颇有差异，又与明朝无法在西南土司地区常设府厅州县流官体制形成了鲜明对比。这当然是缘于雍正帝与鄂尔泰等人坚定推行的改土归流，但如上所述，政区的有效设置与维持，需要依靠大量的文武力量部署，更需要充裕的钱粮财政支撑。乾隆《东川府志》载，东川府每年文官共需役食、喂马草料银1157余两，大致由云南省司库拨银一半以上，余下由本地存留银发放。武职官兵每岁俸饷银24300余两，按季由省司库下发；每岁粮米5200余石，由粮储道安排本府、本县仓分季支给，即由省司库支给俸饷，本地府县仓储发给兵粮。昭通每年府署、经历司厅、教授儒学共支银2544两，恩安县主要官员全年共支银1800余两，县署杂支经费又需100余两。乾隆《镇雄州志》载，镇雄州每年总计文职衙门各项支出需银3174余两，总计武职衙门每年支出共需银19010余两，兵米尚且未计。万历之时，镇雄的芒部土府每年仅纳建武粮（“报销粮”）230石。东川设置土府时，每年仅需折征银150两，起解威宁镇拨充兵饷，即便康熙时期改土归流后，因未能清丈田地，每年也仅能征银314余两。如果仍维持这种规模的地方收入，设置大量官员、兵丁，对地方与云南省都是极为沉重的负担。因此，清朝必须重建滇东北治理体系的经济保障。

三、各级政区承办：滇东北军政体系的经济保障

高王凌指出，康熙朝后期到乾隆朝前期，清政府发现了人口不断增长的问题，因此推行更加积极的经济政策。其主要表现为鼓励开垦、加强欠发达地区垦种、鼓励多种经营、发展矿业与鼓励贸易流通。与之相伴的是以加强地方行政为主要表现的政府职权扩大，如增设官员、组建基层组织，以财政力量支持地方发展与建设，重视市场与政府之间的相互配合。清前中期，田赋是政府最重要财政收入项目，占全国总收入的近3/4。尽管矿政逐渐发展，但在清中叶以前特别是该地发展之初，田赋钱粮的大幅增长，才是清朝能够维持滇东北有效治理的基础。以东川府为例，雍正四年改隶云南后，知府黄士杰主持丈量起科，初由府征，设会泽县为附郭后，率由县征。雍正四年，东川府丈出碧谷坝、小江、可柯上下则田13100余亩，额征岁米2340余石，除搭放东川营兵粮外，余米拨西林书院使用。至雍正十一年（1733），经过不断清丈、开垦及新收宣威州拨付村地等，东川府总共征收正耗米2295余石，条编银1177余两；又征地税银等项2038余两，以银七钱三征收，供府属官役使用。乾隆二十五年（1760），东川府又陆续丈量、开垦土地，合计实征民赋田地2053余顷，实征秋粮米4635余石，实征条编、折色、牲税等银2217余两。乾隆元年（1736），昭通府（辖恩安、镇雄、永善等三州县及大关、鲁甸二厅）额征银共1952余两，夏税、秋粮米、荞共52476余石，起运司库1366余两白银。昭通府额设官俸食银3596余两，除585余两由本地存留银发放外，其余鲁甸厅及恩安、镇雄、永善等州县不敷银两，由布政使司拨给。

雍乾时期，滇东北作为“新辟夷疆”，清朝在此设重兵驻扎，大量军队需要充足的粮饷维持。从前述可见，滇东北本地征收钱粮半数以上要起运司库，余下大部分要供应衙署开支，仅有部分米荞可作兵粮贮仓，距满足昭通、东川两地所需兵饷缺口很大。因此，清朝迅速建立了滇东北的军饷供应体系。乾隆元年，在户部核议的昭通镇本年兵粮采买事宜题本中可见，昭通镇兵丁4400名，岁需米15840石，配放荞7920石，折米3960石，实需米11880石。据昭通府报称，昭通镇岁需兵米除采买荞石配放，并计各厅县仓米储备外，请布政使司拨府厅县银22000两，买米11000石，领款后由各地委员赴黔、蜀产米地方采买挽运。云南布政司认可昭通府的方案，称迤东道库现存银两应尽数发放，购买荞麦，并再于司库地丁银内动支22000两，发给昭通府4000两白银，买米2000石；发给大关同知7000两白银，买米3500石；发给鲁甸通判4000两白银，买米2000石；发给恩安县3000两白银，买米1500石；发给永善县4000两白银，买米2000石。各府厅县应迅速支领、采买，务必于本年岁底、来年春初赶运到仓，以备支放，采买完后将米价、运费若干，分析水路程站据实造册详报核销，有余缴返还给司库，不敷详请找补。从乾隆九年（1744）户部题报昭通、东川秋收欠粮事中，可以观察到昭通等赴川省采买兵民米粮的状况。此时因铜矿获益，昭通采买米粮所需款项在滇省铜息项下支出。四川方面委员前往川东一带（从下则奏销题本可见，平常年份主要由泸州采买），查照市价公平购买，雇船运至永善县黄草坪及大官厅盐井渡，之后由旱路转运。雍正时期，云贵总督高其倬曾预计，“数年之间，昭通开垦渐广，产米渐多，即可无需增价”，实际上二十年后，昭通虽田土开辟，产米较多，但因铜矿开发、运输等因素，人民聚集，商贸渐繁，仍需从黔蜀大量购粮。乾隆十七年（1752），昭通镇兵粮及运价共需银26842余两，采买兵米11193余石，买米数量与所需金额皆不减反增。可见，清前期滇东北的军饷运作，需省、道银两支持，府厅县官员负责办理采买、转运及仓贮等事，辅之以本地收纳钱粮，外地采买的米粮则依赖黔、蜀两省供应。

雍乾时期对滇东北本地的农业、矿业及商贸开发，以及云贵川整个西南地区的粮米采购体系，供应了滇东北地区大量的军政人员部署所需钱粮。不过，这也容易让人怀疑，对当地民众而言，改土归流之后，官府税赋数额大幅增加，民众能否承受，这种急剧转变是否会激起本地民众反抗。实际上，自雍正八年平定米贴、乌蒙之变后，滇东北保持了长期稳定。乾隆《镇雄州志》的《艺文志》部分，保留了清朝从镇雄土司接管该地时相当完整的文牍资料，可加强我们对清朝实现土司辖域向正式政区制度转变的理解。雍正七年，镇雄知州徐德裕条议镇雄州初创事宜，内言“土府向来征收田赋，有草子、官房、厨房、酒房、座仓、折贡、遮穵、吐退、稗科等名色”，前任知州崔乃镛任内田未清丈，雍正五年暂照“土府旧例征收”，共征米2534余石，此后又有头人续报468余石，合计约3000石，又有编差等项九色银248余两。镇雄作土府之时，其土弁征税规模，并不低于前述清丈土地后初征田赋的东川府数额。这与鄂尔泰所言土司“虽依例输粮，其实占踞私享者不止十余倍”也基本相符。

土司还会肆无忌惮地抢夺农民土地，龚荫就注意过姚安府大姚县土同知任意捏造卖照，抢夺土地之事。清朝在滇东北设置流官，参照江南样式编制土地清册，仔细查清田土税额，还依例免去镇雄的丁银，对于州城建筑城垣及衙署、营房所占民地，照数拨补，及时免除占地田赋。徐德裕禀折之内述事十三条，事无巨细，涉及土地登记、赋税征收等民生交涉诸项。滇东北铜矿的开发也可减轻本地兵饷负担。东川设局鼓铸铜钱后，乾隆八年（1743），清廷议准昭通、东川、镇雄、寻沾等镇兵饷以银七钱三比例发放。但每年搭放过后，东川局尚余银72000余串，三年积钱217800余串，经云贵总督张允随奏请，自乾隆十一年（1746）后，滇东北诸镇兵饷发放钱银各半。

明清之际，西南土司坐大，互相纷争、鱼肉百姓，学界对此已有相当研究，本处不再赘述。相比于此前动荡的环境，改土归流并未显著增加民众负担，百姓私产得以厘清、生活状况得到保障，在此基础上，清朝才能开展对滇东北的进一步治理。

四、清前期对滇东北的开发治理

经过改土归流、政区改属与军政体系建设后，清朝实现了对滇东北的有力控制，具备了开发这一地区的基础条件。除了不断推动农业开垦外，清朝还大力改善滇东北交通条件和发展矿政，调整基层官员设置，营造更规范的法律环境，并且注重这一地区的学校、文教发展。这都是清前期政府设置政区、加强地方行政，实现养民等施政目标的体现。

（一）开拓道路，大力发展铜矿

秦朝时，滇东北有五尺道经过，其后又有汉夜郎道（南夷道）、唐石门道、元乌蒙道等修筑。明至清初，国家驿道主路不再经过滇东北，乌撒、乌蒙等地旧路逐渐荒废。但改土归流之后，随着滇东北经济，特别是铜矿运输的发展，云南方面也在建设本地交通道路。如镇雄地处荒远，山川险峻，“商贾不通，食货不至，大镇四营军粮仰于邻属，路险负重，挽运维艰”，雍正九年李至任知州后，遍访本州父老，寻得本州白水江与四川筠连、高县相通，又过阿路林有诸葛武侯南征通道，六日即可到达昭通。李氏经过与土目、府州县官员沟通后，获得了他们的支持，开路修桥，“中设四塘四店，烟火相望，顿使猛恶远而毒雾消，千马载运，振铃连谷，商贾鱼盐，行吟答响，不数月而千百年之深林荒箐，履康庄而歌荡平矣”。在武昌亚新地学社1939年发行的《云南省明细地图》中，该路仍清晰可见。昭通也在乌蒙叛乱被平定后，“日益繁兴······遂为交通川黔之大道”，形成了通四川、贵州及昆明的多条大路。雍正朝，东川府设置汤丹至寻甸、会泽的运铜驿路，乾隆帝还曾一度开发金沙江水路运铜。雍正十三年，据云南巡抚张允随奏，云南自省城至沾益路皆平坦，自沾益松林驿以北经宣威、威宁至昭通之路难行，此500余里路途业已修缮，牛马车可直达昭通；又修通四川高县至镇雄牛街之近路，“并于沿途设立塘汛、店房，拨兵招民住坐，以保行旅”，有效降低了商品、官粮的运输成本。同时，昭通还兴修水利，开垦水田万亩。蓝勇对清代滇铜京运的复杂路线加以梳理考证，其中与滇东北相关的主要道路有石门旧道（从会泽、禄劝县各厂的铜汇聚东川府，然后从陆路经鲁甸到昭通，北运到豆沙关。水运由盐井渡经横江水运到叙州府）、黄草坪金沙江水路（从昭通经洒鱼、永善县城、新店台到黄草坪，再走水路到泸州）、奎香路（从东川府到鲁甸店，经过昭通到奎乡店，再从奎乡经镇雄牛场、芒部等地，经威信到永宁）和乌撒入蜀旧路罗星渡支线（由威宁到镇雄，然后经古芒部等地，经四川珙县洛亥到罗星渡，再至泸州）等四条。这些道路基本上都在雍正朝至乾隆朝初年开通，使得滇东北山高谷深、不通舟楫的状况得到了极大改善，不仅便利了滇铜运输，而且保障了米粮、百货流通。因有政区设置，官员常驻，这些道路也能够得到更及时的修缮。嘉庆十七年（1812），会泽县小江大桥冲塌，该桥为汤丹、大水沟等铜厂运铜要路，当地即刻维修，款项由府报司，经布政使司委员查实后报销。

滇东北政治、交通与社会环境的改善，促进了滇铜产量的增加。雍正一朝，滇铜产量就从“岁出铜八九十万斤”，发展到“不数年且二三百万”，有的年份甚至突破400万斤，其中以东川、昭通各厂为主。滇铜大量且稳定出产，使清朝得以摆脱对洋铜的依赖，转为完全使用滇铜。滇铜京运不仅支撑了清朝对西北用兵的货币需求，而且维持了清朝百余年的财政金融体系，更促进了云南与内地的一体化。笔者认为，雍正帝始终坚持乌蒙、镇雄归滇，就是出于以云南一省统筹产铜、鼓铸、运京的考量。这亦是行政区划受到经济区影响、顺应经济管理需要的反映。

（二）调整体系，规范法律环境

随着滇东北发展形势的需要，清朝继续调整地方官员设置。“木欺古二十一寨”是东川府“孤悬”金沙江外的所谓“新附夷地”，为金沙江疏浚工程扼要之处。乾隆五年（1740）清廷于此添设塘汛，驻兵百名，并将则补巡检移驻于此，新建衙署用款由司库铜息银拨放，军粮则由会泽县于木欺古四站以内地方采买，银两由司库正项拨给，附入昭通镇买米案内。随后金沙江疏浚未成，木欺古官兵、巡检等撤回，就近归巧家营经历专管、会泽县兼管、东川府统辖，并令每寨各举头目一人，管束夷众，堵御滋扰。一切案件由经历就近验明，移交县衙办理。乾隆四十八年（1783），清廷因已成为交通枢要的牛街无专官管辖弹压，设置昭通府知事一员。嘉庆十六年（1811），清廷又因东川府辖区范围广阔，夷汉杂处，人口聚集，贸易、矿业发展，故将大理同知裁汰，添设巧家同知，置巧家厅，管理原巧家经历及则补巡检地方钱粮命盗等案，由府核转；则补巡检移驻者海，者海典史移回府城办案，一切兴建衙署需银5079余两，由东川府、迤东道核销，报司库盐务盈余款内开销。

滇东北政区设置，不仅有利于经济开发，而且为当地汉夷民众提供了更明确的纠纷解决机制和更规范的法律环境。康熙朝初年，有官员描述清朝对西南山区土司地区少数族群的治理原则：“凡有啸聚劫杀侵犯地方者，自当发兵剿除；其余苗蛮在山箐之中自相仇杀，未尝侵犯地方，止须照旧例令该管头目讲明曲直······处置输服，申报存案。”土司权力很大。乾隆五年，昭通鲁甸地方夷人之间因口角引起一起命案，鲁甸通判派仵作验伤，恩安县审明收监后上报昭通府，再由府报按察司，然后由臬司报巡抚，最终抵达刑部。这种多层复核制显然要优于放权于土司办理。

（三）兴办教育，推动文化发展

清朝通过开设学校、修建书院、增加学额等方式，推动滇东北文化发展。雍正五年，清朝设东川、昭通二府及镇雄州、永善县教职，取进童生额数东川、昭通各10名，镇雄、永善各8名。清代，外放各省的学政三年一任，到任第一年举行岁考，次年举行科考，生员经过岁、科考试后，才有资格参加乡试。乾隆九年，因东川、昭通二府生童岁、科两次远赴曲靖考试，路途险远，清廷令东川府学、昭通府学、镇雄州学、永善县学等生童的岁、科考试一次考完，不再分两年举办。雍乾时期，清廷积极推动书院向边疆民族地区扩展，滇东北亦不例外。这一时段，东川府建西林、日新、金钟三书院，昭通府建立昭阳、凤池书院，镇雄州建奎垣、墨池书院。滇东北开设了大量作为初等教育机构的义学，以今昭通地区为例，清代共设置义学65处，在各州、县、厅驻地及彝良、威信、米贴、吞都、副官村等各处人口聚集之处皆设。

五、结语

清前期，清朝在滇东北的政区改革可谓卓有成效，当代云南省东北部政区的层级、辖区范围、边界甚至形状等各要素，仍在很多方面沿袭了清朝设置。不少州县分防驻地，至民国时逐渐发展为巧家县（巧家厅）、靖江县（副官村）、彝良县（彝良）、盐津县（盐井渡）、威信县（威信）等正式政区，即可佐证雍正时驻地选址及辖区之合理性。

总结起来，可以从几个方面对清前期的滇东北治理加以思考。首先，宏观而言，清朝始终坚持中原与边疆并重。在“大一统”政治理念影响下，清朝把蒙古、西藏和西域等地区重新纳入统一管辖之下。河西、河湟以至川滇这些直省与藩部接壤地带，作为清前期经略西陲的前沿与支撑，得到了空前重视。滇东北地接三省，又可联通康藏，向西与滇、藏、青海形势息息相关，向东则事关黔楚稳定，牵连长江沿线乃至中原安定。清朝又有加强滇铜管理和发展地方经济的考量，这些都是此处行政区划受到中央和地方高度重视的原因。一时之间，高其倬、鄂尔泰、岳钟琪等康雍之际的重臣良吏汇集此处，推动了滇东北政区改革的有效进行。

其次，从明清易代的视角看，相比明朝，清朝对滇东北等西南地区的控制力明显加强。清初完成了布政司省制向督抚省制的转变。在明朝地方“三司”体制之下，作为民政领导的布政使司虽统辖各州县，但其职责重在赋税和钱粮，对滇东北土司聚集又钱粮匮乏的地区治理缺乏动力。都司卫所又无权干涉民政，反而常因武弁临民而加剧动荡。只有在明中后期，身兼民政、钱粮与安定地方职责的督抚、巡按这种新的省级官员出现以后，稳定各省窎远难治的边界地区和厘清省界才有了可能性与必然性。万历中期，云南巡按邓渼就在《请巡抚兼制东川疏》中，提出东川必须改归滇省管辖方可图治，即归云南巡抚统辖。但明朝督抚省制尚未形成，明中后期形势又愈加动荡，滇东北这一“不毛之地”不可能受到重视，邓氏的建议自然也如石沉大海。另外，明朝也无力在这一地区正式设置政区。明太祖就曾叹曰：“云南之地，如曲靖、普安、乌撒、建昌势在必守；其东川、芒部、乌蒙未可遽守也。”“未可遽守”的背后是粮草不继，明朝无力维持在这些地区的长期军政存在。此后芒部虽一度改土归流，但旋即作罢，仍为土府。清朝在滇东北地区实现土地开垦和矿政等多方面的经济发展，并能够借助市场对整个西南地区的粮食进行有效调配，这些都为该地区的军政部署提供了坚实的经济支撑与资源保障。

最后，行省作为高层政区，必须依托统县政区和县级政区存在。清初，厅、州制度不断演进，成为更适宜少数族群聚居地域的政区形式。雍正年间，各地频繁进行政区改革，自皇帝到地方官员积累了大量以行政区划为手段优化地方治理的经验。在清初滇东北的行政改革中，府厅州县等各级政区相继设立。这些有序的政区层级也有利于中央加强对地方的治理。乾隆四十八年，裁汰丽江府知事、改昭通府知事分防牛街一事，就是先由昭通府提出，经迤东、迤西道商议，报布政使司，再报云南巡抚，经云贵总督上奏，皇帝发吏部等议，最后由吏部议定施行的。无论是皇帝还是吏部，都难以掌握牛街这种偏僻地区的真实情况，因此该官员的任命与否，需由道、司、抚、督等地方官员层层审核。各省最终上报朝廷的意见，通常能够更贴近地方治理的实际需求。另外，清朝主要取缔了地方上威胁国家治理、有割地分裂倾向的大土司，不少听命于清朝的滇东北土司依然得以保留，并延续至民国时期。

在滇东北开发治理的过程中，省府厅州县政区体系的作用尤为重要。滇东北诸多从无到有的开发事业，无论是最初的官员估俸饷，还是地方各项工程的银钱拨给，都离不开司库、道库支持。同时，地方州县农垦、矿政经济的发展，也充实了云南司库，除了不断增加的田赋起运，铜息银也成为滇省司库的重要收入。东川鼓铸铜钱支付了大量本地兵饷，减轻了司库负担。另外，滇东北军粮的采买、转运、贮存皆需要府厅州县完成，有时还需道员协调，清朝政区与驻军之间互相支撑的关系可见一斑。

清朝推动滇东北改土归流的过程，也是这一地区实现由乱到治转变的治理历程。对清朝君臣与本地百姓而言，实现滇东北的长治久安、维护西南乃至清朝统一多民族国家的完整都使得这一决策势在必行。滇东北治理体系的建立，是从基层到直省、中央的整个体制不断发现问题、解决问题、实现发展的过程。研究者对地方治理的考察与评价，应该关注钱粮、基层官员设置等具体问题。

当然，也应认识到，清前期对滇东北的成功治理，是建立在千百年来中原王朝与西南地区持续不断的紧密联系基础上的。五尺道、夜郎道（南夷道）、石门道和乌蒙道都是中原入滇的重要通路，云南的两大政治、经济中心——大理与昆明，也在与中原不断交往交流交融的基础上发展起来。正是在这两大中心及交通道路的不断带动下，云南的政区建设才得以不断完善。到清朝时，朝廷真正实现了在滇东北与滇西北这两个云南的“偏远地方”改土归流，与中原其他地区划一设置政区，推进了中原与西南边疆的一体化进程。

作者：孔迎川

来源：《吉林师范大学学报》2025年第5期

选稿：宋柄燃

编辑：汪鸿琴

校对：耿 曈

审订：江 桐

责编：杜佳玲

（由于版面有限，文章注释内容请参照原文）

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