中国文旅产业宏观政策演进分析与“十五五”方略建议【上】

文旅潮起，国脉同行

2021-2025中国文旅产业宏观政策

演进分析与“十五五”方略建议

摘要

“十四五”时期，中国文旅产业在政策强力助推下，经历了从纾困复苏到提质升级的特殊攻坚期，实现了恢复性增长与高质量发展转型。政策演进与产业发展阶段高度适配，政策主体形成协同有力的"多元一极"格局，政策工具组合精准发力，政策效力显著——产业规模稳步跃升至超6万亿元，业态结构深度优化，空间布局持续优化，国际竞争力稳步提升，民生福祉显著增进。

与此同时，在产业逐步繁荣的同时，也存有供给侧结构性失灵、消费侧信任赤字、治理侧循环梗阻三重困境日益凸显，其深层根源在于制度设计滞后、治理能力不足、市场机制缺位与产业基础失衡的叠加。

本文拟通过“政策演进-政策主体-政策工具-政策效力”四维分析框架，系统复盘2021-2025年政策演进脉络与实施成效，剖析核心问题及其深层根源。在此基础上，紧紧围绕国家“十五五”战略需求，从法律、资金、土地、科技融合等14个核心领域提出政策方略，希冀文旅产业能够真正成为国民经济支柱性产业与文化强国建设的核心引擎。

篇幅原因，本文分为上、下两篇进行刊发，本篇为上篇。

前言：文旅产业是兼具经济属性与社会属性的战略性支柱产业，是满足人民日益增长的美好生活需要的重要载体，是传承中华文明、增强国民自信、深化对外交流的重要渠道，更是实现均衡发展和共同富裕关键抓手。

2021-2025年，受疫情反复、经济结构调整、消费需求升级等多重因素影响，中国文旅产业在被迫转型和主动求变中经历了特殊攻坚期。后疫情时代居民消费更趋理性，文旅消费从“高端化”向“性价比”转变，产业发展与宏观经济环境的联动性进一步增强。国家立足长远、科学施策，密集出台多层级、多维度的扶持政策，构建起文旅产业发展顶层框架，推动产业实现从恢复性增长向高质量发展的关键转型。

当前正值“十五五”规划开局之际，文旅产业迈上新的发展征程。“十五五”时期，文旅产业不再仅仅是经济支柱的培育对象，更是国家文化软实力输出、生态文明价值实现、社会治理现代化的关键载体之一。

本文基于政策工具理论、产业政策评估理论、文旅治理理论，拟通过“政策演进-政策主体-政策工具-政策效力”四维分析框架，系统梳理文旅产业宏观政策的演进脉络，剖析现行政策的实施成效与现存问题，旨在为文旅产业投资主体、地方政府管理部门、行业研究机构提供系统化的政策参考，助力文旅产业实现高质量发展。

【一】 2021-2025年文旅产业宏观政策复盘 基于四维框架的分析

2021-2025年是中国文旅产业“冲击-纾困-复苏-提质”的特殊攻坚期：2021-2022年，文旅产业深陷疫情冲击，以消费者移动和时空场景转化为前提的文旅消费需求规模急剧缩减，企业经营普遍艰难，大量人才流失；2023-2025年，积压的文旅需求快速释放，业态、产品与服务创新加速，线上化、数字化、沉浸式新赛道全面崛起，产业从“流量复苏”转向“效益提升”。

（一）政策演进维度：与产业发展阶段高度适配

五年来，政策实现中央统筹与地方施策深度结合，核心举措体现在九大方面，其演进呈现出与产业发展阶段高度适配的阶段性特征

1.2021-2022年：冲击纾困阶段——政策核心为“保主体、稳就业、纾难关”。受疫情反复影响，文旅消费需求急剧萎缩，企业经营陷入困境，此为政策调整的核心驱动因素。本阶段政策以财税金融支持、要素纾困为主，重点出台税费减免、贷款贴息、暂退旅行社质量保证金等政策，通过政府“有形之手”为市场主体输血，守住产业发展基本盘。

政策相对局限性：普惠式纾困政策对龙头企业与中小微企业的扶持效果存在差异，中小微企业因资质、担保等问题，贷款贴息政策触达率不足40%（中国旅游研究院《2022年文旅企业纾困政策实施效果评估报告》，N=2000，抽样误差±3%）。

2.2023年：复苏回暖阶段——政策核心为“激需求、促流通、复市场”。疫情防控政策优化、累积的文旅消费需求快速释放是本阶段政策调整的核心驱动因素，政策重心转向消费提振与市场复苏，通过发放文旅消费券、实施景区门票减免、推行弹性休假等政策，激活国内文旅消费市场。

政策相对局限性：弹性休假政策仅在全国超1000家机关事业单位与国有企业试点，民营企业落实率不足20%（文化和旅游部《2023年文旅消费政策评估报告》），政策拉动消费的效果未充分释放。

3.2024-2025年：提质升级阶段——政策核心为“促融合、强创新、提质量”。文旅市场实现规模型复苏后，产业发展的核心矛盾从“规模不足”转向“质量不高、创新不足、融合不深”，成为政策调整的核心驱动因素，政策重心从“数量扩张”向“质量效益型增长”转变，重点出台文旅融合、数字文旅、绿色文旅、治理升级等政策，培育产业新质生产力。

政策相对局限性：新业态监管政策滞后于产业发展，元宇宙旅游、文旅数字藏品等领域存在监管乏力，部分业态乱象丛生。

小结：2021-2025年政策演进与产业发展阶段高度契合，实现了从“应急纾困”到“主动提质”的转变，但各阶段政策均存在一定执行偏差与局限性，政策优化的节奏略滞后于产业发展的需求。

（二）政策主体维度：“多元一极”格局的形成与挑战

中国文旅政策主体形成以文旅部门为核心、其他多部门协同的“多元一极”格局。“十四五”期间，国务院文旅工作部际联席会议制度持续发挥作用，在重大政策制定、跨部门协调等方面取得积极进展。但在具体政策落地中，跨部门协同效率仍有提升空间：一是跨部门政策制定缺乏常态化统筹，部分政策存在目标冲突、措施重叠问题；二是政策执行中部门间推诿扯皮现象时有发生，跨部门审批时限平均较法定标准有明显延长；三是地方层面政策主体专业能力不足，部分基层政府缺乏文旅专业管理团队，政策执行偏差率较高。

小结：“多元一极”的政策主体格局为文旅产业政策制定提供了多部门协同支撑，但主体间的协同机制尚未完善，核心主体的统筹能力与基层主体的执行能力有待提升，成为政策落地的重要制约因素。

（三）政策工具维度：供给型、需求型、环境型三类工具组合发力

按供给型、需求型、环境型政策工具分类，“十四五”时期政策工具结构呈现显著变化，各类工具组合发力，形成顶层规划类、业态发展类、要素保障类、治理服务类四大类九大维度政策体系。

第一类：顶层规划类

1. 顶层设计：国家级文旅产业发展规划的体系化构建

“十四五”时期，国家率先完成文旅产业顶层规划布局。2021年文化和旅游部、国家发展改革委《“十四五”旅游业发展规划》（文旅融合后首个国家级专项规划，文旅资源发〔2021〕30号）与2022年中共中央办公厅、国务院办公厅《“十四五”文化发展规划》形成“双规划联动”，划定智慧旅游、乡村旅游等10大重点领域。全国31个省（自治区、直辖市）结合本地实情全面出台省级文旅发展规划，形成“国家-省-市-县”四级规划体系。

江苏省依托四级规划体系，统筹全省文旅资源开发，2021-2025年文旅产业增加值年均增长10.2%，高于全国平均水平0.4个百分点，2025年文旅产业增加值占GDP比重达5.8%，成为全省国民经济重要支柱产业。

小结：顶层设计类政策工具构建了文旅产业发展的制度框架，实现了国家战略与区域发展的有效衔接。

第二类：业态发展类

2.文旅融合：“文旅+”多业态融合发展的专项政策落地

在政策和市场双向推动下，文旅融合是2021-2025年政策核心主线，“文旅+农业、工业、体育、教育、科技”五大核心业态深度融合，实现“资源共享、业态创新、价值倍增”。

政策传导路径：国家出台专项融合政策→地方制定实施细则→市场主体开展业态创新→形成融合发展标杆案例→带动全行业融合升级，最终实现文化资源旅游转化效率提升40%以上（中国旅游研究院《2025年文旅融合效应评估报告》）。

（1）文旅+农业：这是实现经济区域均衡发展、共同富裕的主要载体之一。国家连续出台《关于推动文化产业赋能乡村振兴的意见》（2022年4月）、《乡村振兴促进法》（2021年4月）等超10项政策，推动农业、文化、旅游资源要素合理开发利用。截至2025年，全国乡村旅游重点村镇总数超过1500个，联合国世界旅游组织认定的最佳旅游乡村19个，数量居全球首位。

2023年全国乡村旅游收入达1.86万亿元，2024年全国休闲农业营收收入近9000亿。浙江省2025年乡村休闲旅游年度收入突破500亿元，该省金华市磐安县尖山镇乌石村通过发展乡村旅游，年接待游客超过90万人次，旅游综合收入超过2亿元，人均可支配收入超过8万元。

（2）文旅+工业：这是培育符合年轻人未来消费形态的重要方向之一。国家先后出台《关于推动文化高质量发展的若干经济政策》（2023年8月）、《国家工业遗产管理办法》（2021年10月）等政策。2023年工业旅游人数超过2.1亿人次，总收入超过480亿元；截至2024年底，全国已有122家国家工业旅游示范基地、232家国家工业遗产。青岛啤酒博物馆依托百年工业遗产，打造“生产体验+文化消费”模式，2025年接待游客超200万人次，旅游收入超约3亿元，带动品牌销量提升15%。

（3）文旅+体育：这是推动国民身心健康水平和产业发展参与度提升重要渠道之一。国家持续出台《关于开展国家体育旅游示范基地创建工作的通知》（2021年11月）、《关于推动户外运动产业高质量发展的意见》（2022年11月）等政策。2024年我国体育旅游市场规模达1.79万亿元；仅2024-2025冰雪季，全国滑雪场接待游客超过2.5亿人次，场内消费超过780亿元，截止2025年国家级滑雪旅游度假地超过25家。贵州“村超”以乡村足球赛事为核心，构建“体育赛事+乡村文旅+民俗体验”模式，自举办以下累计接待游客超过2300万次，旅游综合收入超过270亿元

分析：“村超”的成功，根植于当地政府“放水养鱼”的治理理念——赛事组织完全交由民间自发，政府专注做好基础设施、公共服务与流量引导；同时，短视频平台的算法助推将其塑造为现象级IP。然而，其可持续性仍面临挑战：赛事流量如何转化为常态化旅游消费？如何避免“网红”褪色后的断崖式下滑？这需要从“事件营销”向“产业生态”的深度转型。

（4）文旅+教育：这是提升国民对国家历史文化和自然资源认知，增强民族自信和凝聚力，丰富教育场景、提升教育实效的主要方式之一。国家接连出台《“十四五”文化和旅游发展规划》（2021年4月）、《用好红色资源 培育时代新人 红色旅游助推铸魂育人行动计划》（2023年6月）等政策。2025年研学旅行市场规模超过2000亿元，年增幅超过15%，中小学受教育家庭年研学费用平均超过4000元（中国旅游研究院《2025年研学旅行市场报告》，N=1500）。

截至2025年，国家级研学基地超过600个，省级研学基地超过3800家，全国研学参与学生约1.2亿人次（行业测算）。四川绵竹年画村研学旅游基地2025年上半年就接待游客超过60万人次，实现旅游收入超过2亿元。

（5）文旅+科技：这是文旅作为传统产业实现高质量和跨越发展，实现弯道超车核心模式之一。国家持续出台《关于推动数字文化产业高质量发展的意见》（2021年8月）、《智慧旅游景区建设指南》（2022年2月）等政策，推动5G、VR/AR、大数据等技术深度融入文旅场景。2025年文旅和科技融合市场规模超过3800亿元，近90%的景区实现智慧化，5A级景区智慧化覆盖率超过95%；数字化博物馆、美术馆超过7000家。河南开封清明上河园《大宋·东京梦华》依托全息投影、VR/AR技术打造沉浸式演艺，2025年演出超600场，收入超8亿元；敦煌研究院“元宇宙敦煌”实现壁画、石窟数字复原，2025年线上访问量超10亿人次。

小结：“文旅+”五大融合业态政策落地成效显著，成为文旅产业提质升级的核心新动能，但不同业态融合深度存在差异，部分业态仍停留在“表面结合”阶段。

3.消费提振：政策组合拳激活市场潜力

作为国家扩大内需和提振消费的主阵地，国家通过一系列政策千方百计扩大文旅消费，核心举措涵盖消费惠民、空间载体、休假制度、财政金融、服务提升、业态培育六大维度。2025年全国文旅消费促进活动期间，各地发放消费券总额超12亿元，带动消费乘数效应达1:8.3（文化和旅游部《2025年文旅消费促进活动评估报告》，对比基准为2021年1:5.2）；“百城百区”行动计划覆盖100个城市、100个文旅消费集聚区。到2025年，创建50个国家级旅游休闲城市、100个国家级旅游休闲街区；建成200个国家级夜间文化和旅游消费集聚区。

休假制度方面，2.5天弹性休假试点覆盖全国超1000家机关事业单位与国有企业，带薪年休假落实率机关事业单位达100%。财政金融支持力度加大，中央预算内投资安排200亿元支持国家文化公园等项目，中国旅游产业基金重组（2024年10月）总规模1000亿元，首期300亿元。

上海市依托“百城百区”行动计划，打造20个文旅消费集聚区，2025年发放文旅消费券3.2亿元，带动文旅消费超26.56亿元，乘数效应达1:8.3，夜间文旅消费占比达65%，较2021年提升20个百分点。

小结：消费提振类政策工具形成了多元化的政策组合拳，有效激活了文旅消费市场，但部分政策（如弹性休假）在民营企业的落实率较低，政策效果未充分释放。

第三类：要素保障类

4.要素保障：多点突破破解发展瓶颈

针对文旅项目用地难、融资难、数据共享难等瓶颈，国家从土地、资金、数据、信用、价格规范、专项整治、新业态监管七大维度系统发力，构建全要素保障体系。

土地方面，推行长期租赁、先租后让，对点状布局项目按“建多少，供多少”原则灵活供地，每年安排全国土地利用计划指标的5%专项支持文旅项目，允许农村集体经营性建设用地直接入市。

资金方面，重组中国旅游产业基金，安排地方政府专项债不低于500亿元支持文旅项目，推出“文旅贷”提供2000亿元授信额度，利率较普通商业贷款低1-1.5个百分点。

数据方面，5A级景区全面完成数字化改造，建设10个国家级文旅大数据中心，制定30项文旅数据国家标准。

信用体系建设方面，建立全国统一的信用管理系统，开展30个信用经济发展试点。

新业态监管方面，对沉浸式体验、元宇宙旅游等实行“监管沙盒”制度，设立20个试点。

政策相对局限性：要素保障政策存在“顶层设计好、基层执行差”的问题，乡村文旅点状供地仅在浙江、江苏等少数东部地区试点，2025年前500个集体建设用地入市试点仅完成300个，完成率不足60%；“文旅贷”对中小微文旅企业的授信触达率不足30%（中国旅游研究院《2025年中小微文旅企业融资困境调研报告》，N=1800，误差±4%），融资难问题未根本解决。

小结：要素保障类政策工具构建了多维度的要素支撑体系，但政策落地存在“中梗阻”，基层执行偏差较大，政策红利未充分触达中小微市场主体与乡村文旅项目。

5.区域协同：重点区域引领全域发展

国家层面以区域重大战略为牵引，推动文旅产业从单点开发转向全域统筹。将文旅协同纳入京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等国家重大战略，与长城、大运河、长征、黄河、长江5大国家文化公园一体推进。建立京津冀、长三角等5大区域旅游协调机制，设立30个国家级文旅区域合作示范区。

长三角推出文旅一票通覆盖200余景区，2025年区域跨省市旅游人次达12亿，跨区域消费占比超45%；京津冀实现193家景区、23家博物馆一卡通，三地互访客流占比近50%；粤港澳大湾区2024年入境游客占全国近20%。区域协同使全国文旅非门票收入占比由2021年的15%提升至2025年的32%，跨区域项目营收平均提升30%以上。

政策相对局限性：区域协同政策中存在地方保护主义壁垒，跨区域景区联票、文旅年卡等政策在部分地区难以有效落实，中西部文旅资源开发利用率不足30%，与东部地区差距较大。

小结：区域协同类政策工具推动了文旅产业空间布局的优化，但区域间、城乡间发展失衡问题仍较突出。

6.纾困复苏：政策托底保住市场主体

面对疫情冲击，国家聚焦纾困解难、恢复振兴，打出财税金融、稳企赋能、消费提振、业态创新组合拳。2021-2025年累计发行文旅专项债超8000亿元，中央财政文旅专项资金达800亿元，较2020年增长60%；实施“文旅贷”风险补偿机制，中央财政每年安排50亿元专项补偿资金。

税费减免方面，对月销售额20万元以下的小微文旅企业免征增值税，文化事业建设费累计减免超200亿元；2022-2023年允许文旅企业缓缴社保费超500亿元。旅行社质保金暂退比例最高80%，累计暂退金额超500亿元。累计发放文旅消费券超1000亿元，带动消费超5000亿元。

浙江省出台文旅纾困“28条”（2022年3月），累计为文旅企业减免税费超80亿元，暂退旅行社质保金12.5亿元，2021-2025年全省文旅市场主体存量保持稳定，2025年文旅市场主体达180万家，较2021年增长35%，高于全国平均水平5个百分点，其纾困政策有效缓解了产业“马太效应”，中小微企业政策红利触达率达75%，较全国平均水平高35个百分点。

小结：纾困复苏类政策工具成效显著，成功保住了文旅市场主体基本盘，85%以上的专项支持资源直达中小微文旅企业与乡村文旅项目，中小微与龙头企业政策红利触达率差距较2021年收窄28个百分点。

7.基础设施：硬件升级支撑体验优化

国家聚焦交通、配套、智能、公共服务、产业重点设施五大领域，构建“快进慢游、智慧便捷、普惠均衡”的现代化文旅基础设施体系。“十四五”以来省级以上文旅专项资金累计投入超3200亿元，带动社会资本超8000亿元。全国90%以上4A级以上景区实现二级及以上高等级公路通达，建成国家级旅游风景道12条，建成自驾车旅居车营地超1500个。新建改扩建旅游厕所约15万座，全国景区标准化停车场超2万个，重点区域新能源充电桩超10万个。

全国5A级景区数字化（智慧化）改造完成率达100%，全国5A级景区和一级博物馆5G网络基本实现全覆盖，建成省级智慧文旅平台31个。基础设施完善带动游客满意度提升15个百分点以上，支撑2025年国内出游超65亿人次、国内出游总花费突破6万亿元。

小结：基础设施类政策工具实现了文旅硬件设施与公共服务的双重升级，为产业高质量发展提供了坚实的硬件支撑。

8.人才支撑：体系化培育破解供需矛盾

为破解文旅人才供需脱节、高层次人才匮乏等瓶颈，国家从培养、引进、评价、激励、服务五大维度构建全链条人才支撑体系。培养方面，实施“文旅人才培养计划”（2022年5月），在50所高校增设智慧文旅、研学旅行等新兴专业；实施文旅职业教育“提质培优”行动计划，投入20亿元支持115个产教融合项目；累计培训非遗传承人5.1万余人次，培养乡村文旅运营人才5万名。引进方面，将15类人才纳入国家紧缺人才目录。

截至2025年，全国文旅从业人员总量超3000万人，较2020年增长25%以上，新业态人才占比从2020年的10%提升至2025年的35%，紧缺领域人才缺口率较2020年下降40%以上。政策相对局限性：人才政策多聚焦高层次人才，基层、技能型人才政策保障不足，部分地区“文旅人才编制周转池”形同虚设，基层人才流失率仍超20%（中国旅游研究院《2025年基层文旅人才发展报告》，N=1200，误差±3%）；东部地区人才密度是中西部的3倍以上，人才区域分布失衡问题突出。

小结：人才支撑类政策工具构建了全链条的人才培育体系，但人才供需结构性错配、区域分布失衡问题仍较突出。

第四类：治理服务类

9.治理转型：转变治理理念，加强政府职能

以推动文旅产业高质量融合发展为核心目标，国家从宏观层面完成文旅领域政府治理理念的系统性转变，推动政府职能从分散管理向统筹协同、行政管制向服务赋能、粗放监管向精准治理全方位升级。核心理念从单一规模扩张转向文旅深度融合，将文旅融合上升为国家战略；治理方式从部门分治转向全域统筹，2021-2025年通过跨区域协同机制盘活闲置文旅资源超500亿元；政府角色从行政管制转向服务赋能，文旅政务服务事项全面实现“一网通办”、80%以上“跨省通办”。

制度法规方面，推进《文化产业促进法》立法，修订《旅游法》，制定《文化和旅游市场信用管理规定》（2022年1月）及12项配套制度。放管服改革方面，累计取消文旅领域行政审批事项38项、下放25项，全面实施市场准入负面清单制度。监管创新方面，构建“信用+监管+执法”三位一体体系，实施A、B、C、D四级信用评价，对高信用主体抽查比例降至5%以下。

小结：治理转型类政策工具推动了文旅领域政府治理能力的现代化升级，但新业态监管仍存在不足，跨部门、跨区域监管协同机制仍需完善。

政策工具结构变迁分析：从政策工具理论视角审视，“十四五”时期三类工具的配比呈现显著的阶段性变化。冲击纾困阶段（2021-2022），政策工具以环境型为主，财税金融支持、税费减免、质保金暂退等措施占比超过70%，旨在通过政府托底为企业创造生存环境，守住产业基本盘。复苏回暖阶段（2023），需求型工具快速发力，消费券发放、景区门票减免、弹性休假试点等占比提升至45%，意在激活市场需求、疏通消费循环。提质升级阶段（2024-2025），供给型工具占比显著上升，数字文旅、人才培育、要素保障等政策密集出台，占比接近40%，着力提升产业供给能力与内生动力。

这种工具结构的动态调整，体现了政策与产业发展阶段的高度适配。然而，三类工具的协同性仍有提升空间：环境型工具“普惠多、精准少”，对中小微企业触达率不足40%；需求型工具“短期刺激强、长效机制弱”，弹性休假在民营企业落实率不足20%；供给型工具“顶层设计好、基层执行差”，点状供地、文旅贷等政策落地存在“中梗阻”。工具间的割裂与错配，是导致“政策红利释放不充分”的重要技术原因，也为“十五五”优化政策组合提供了明确靶向。

（四）政策效力维度：成效与问题并存的双重格局

基于政策效力评估理论“3E+公平性”原则，从政策落地率、政策目标完成度、产业发展贡献率三个核心指标进行评估：

1.政策落地率：国家级顶层规划政策落地率超过80%，省级配套政策落地率超过90%，但基层实施细则落地率不足70%，要素保障、区域协同等政策落地存在“中梗阻”；

2.政策目标完成度：文旅产业规模、市场主体数量、基础设施建设等量化目标完成率超90%，但文旅融合深度、创新能力提升、绿色发展等领域仍存在产品同质化、供需结构不合理等问题。

3.产业发展贡献率：根据行业测算，2021-2025年文旅政策对产业复苏的贡献率达85%以上，推动文旅产业实现从恢复性增长向高质量发展的关键转型。

同时，政策效力的反馈机制尚未完善，政策实施效果的评估多由政府部门自行开展，缺乏独立的第三方评估机构，评估结果未能有效反哺政策优化与调整。

值得关注的是，上述三重困境并非孤立存在，而是相互交织、互为因果。供给侧的结构性失灵（创新不足）抑制了优质供给，加剧了消费侧的“打卡式”游览与信任赤字；消费侧的信任缺失倒逼企业陷入低价竞争，进一步削弱创新动力；而治理侧的协同梗阻与公共服务短板，则成为阻碍供需良性循环的制度性壁垒。这种“三重困境叠加”的格局，构成了制约“十四五”文旅高质量发展的结构性矛盾，也是“十五五”政策优化的核心靶向。

【二】 2021-2025年文旅产业宏观政策核心特征与主要成效

（一）八大核心特征

1.融合化：政策最鲜明导向，以“文旅+”纳入国家产业协同发展战略，打破产业、区域、城乡边界，推动文旅与多领域深度融合，文化资源旅游转化效率提升40%以上。

2.普惠化：政策核心价值底色，锚定共同富裕国家战略，推动政策红利从头部企业向中小微主体、从中心城市向乡村基层下沉，85%以上文旅专项支持资源直达中小微文旅企业与乡村文旅项目，有效缓解产业“马太效应”。

3.精准化：政策实施关键方法，立足区域协调发展战略，针对东中西部不同发展定位、不同业态特性、不同企业阶段，实施分层分类差异化施策，政策实施成效提升35%以上。

4.创新化：政策体系升级动力源泉，推出文旅REITs、乡村文旅点状供地、弹性休假、“信用+监管”等创新政策工具与治理模式，推动政策从“单一扶持”向“多元协同”转型。

5.系统化：政策顶层设计核心逻辑，构建“顶层规划-部门协同-央地联动-要素保障”全链条政策体系，实现短期纾困与长期发展、产业发展与国家重大战略深度衔接。

6.法治化：政策实施坚实保障，推进《文化产业促进法》立法、修订《旅游法》，制定文旅市场信用管理、行政执法等系列规章标准，筑牢产业发展法治根基。

7.民生化：政策根本价值取向，将文旅产业发展与民生改善、公共服务提升深度结合，推动设施普惠、服务均等，让文旅发展成果更多更公平惠及全体人民。

8.绿色化：政策发展内在要求，紧扣“双碳”国家战略，将绿色低碳理念贯穿文旅政策制定、项目建设、产业运营全过程。

（二）十大核心成效

1.产业规模稳步跃升：2025年全国文旅产业总收入预计超6万亿元，较2021年增长超过40%，年均复合增长率超9%；文旅产业增加值预计占GDP比重提升至5%以上，重新成为国民经济重要支柱产业；全国文旅市场相关主体总量突超过230万家，较2021年增长超30%。

2.业态结构深度优化：2025年休闲度假旅游人次占比达58.7%，较2021年提升20.1个百分点；数字文旅、沉浸式体验、研学旅行等新业态收入占比预计达35.6%；“文旅+”融合业态蓬勃发展，产业单位收入能耗较2021年下降25%。

3.空间布局持续优化：东部世界级文旅集群初步成型，中西部依托特色资源打造一批知名文旅品牌。据相关部门和机构测算，预计2025年乡村旅游接待人次约25亿，较2021年增长超40%，乡村文旅收入占全国文旅总收入比重超20%。

4.国际竞争力稳步提升：2025年入境游客（含港澳台）约1.2亿人次，较2021年显著增长；其中外国人入境8203.5万人次，同比增长26.4%。全国5A级景区超过340家、国家级旅游度假区超90家，较2021年分别增长超30%、90%。

5.民生福祉持续增进：完成2000个游客服务中心、1000个景区无障碍设施改造，四级文旅公共服务网络实现全覆盖，游客满意度提升至92%。

6.富民效应充分显现：乡村文旅带动超1200万农民就业，人均年收入增加超1200元；文旅产业直接带动相关产业就业超3000万人。

7.社会治理效能提升：2021–2025年全国红色旅游接待人次累计超过40亿人次，成为爱国主义教育核心阵地；乡村文旅发展推动乡村公共文化建设升级。

8.绿色发展成效显著：全国A级景区清洁能源使用率大幅提升，绿色酒店、低碳景区数量持续增加，2025年文旅产业单位收入能耗较2021年下降25%。

9.要素保障体系完善：文旅人才队伍规模突破3000万人，复合型、高层次人才供给持续增加；国家发改委首次将4A/5A景区等文旅资产纳入REITs试点范围。

10.治理体系持续升级：全国文旅信用信息共享平台建成投用，“信用+监管+执法”三位一体的现代化监管体系基本形成。

（三）成效与问题对比分析

从政策实施的全流程来看，2021-2025年文旅产业政策在产业规模扩张、市场主体保障、基础设施建设、公共服务提升等方面取得了显著成效；但在产业创新能力提升、文旅融合深度、要素保障落地、市场秩序规范、区域城乡协调发展等方面仍存在突出问题，政策落地效果与预期目标存在较大差距。

这种“成效与问题并存”的格局，本质是政策制定的顶层设计与基层执行存在偏差、政策工具的选择与产业需求存在错配、政策监管的力度与市场发展存在滞后。

【三】 2021-2025年文旅产业宏观政策实施 存在核心问题与深层根源

中国社会科学院旅游研究中心秘书长金准指出，当前文旅市场面临供给侧结构性失灵、消费侧信任赤字、治理侧循环梗阻三重核心问题。这三重问题相互交织、互为因果，共同构成制约文旅高质量发展的结构性矛盾。

（一）供给侧结构性失灵：创新动力不足与资源错配

核心分析：金准指出，当前文旅市场存在“供给侧因现实原因引发的结构性失灵”——创新端的知识产权保护不力，抑制了市场主体的创新活力；一个好的文创IP、一场精心设计的演艺，很容易被低成本模仿抄袭，使市场陷入同质化、低水平竞争，创新者收益被严重稀释。

具体表现：

1.产业创新能力薄弱：IP培育滞后，全国缺乏具有国际影响力的核心文旅IP，IP衍生产品收入占比不足10%，远低于国际30%的平均水平；60%以上文旅企业依赖“门票经济”，非门票收入占比仅32%；中小微文旅企业数字化改造率不足40%；文旅企业研发投入占营业收入比例不足1%，远低于制造业3%的平均水平。

2.要素保障落地梗阻：土地政策落地不畅，乡村文旅点状供地仅在浙江、江苏等少数东部地区试点；资金政策精准性不足，中小微文旅企业融资难问题未根本解决，政策红利触达率不足30%；人才政策执行乏力，基层人才流失率仍超20%。

3.人才供需结构性矛盾：高校文旅专业设置滞后，人才培养与市场匹配率不足60%；数字文旅技术开发、研学导师等紧缺领域人才缺口超100万人；东部地区人才密度是中西部的3倍以上。

深层根源：“创新端的知识产权保护不力”与“政策资源的空间配置失衡”双重因素叠加，导致供给侧陷入“低水平均衡陷阱”——企业虽有微利但无力创新，市场虽有规模但陷于内卷。

（二）消费侧信任赤字：市场秩序失范与消费意愿抑制

核心分析：金准指出，当前文旅消费面临“因部分市场失灵导致的‘信任赤字’”——一个稳定、公平、透明的市场秩序是消费者“敢消费、愿消费”的基石。然而，当前文旅市场的“不合理低价游”及其衍生的强制消费、热门景区价格欺诈等问题仍然存在。当市场失信成本过低，而消费者维权成本过高时，游客消费决策趋于保守，倾向于浅表的“打卡式”游览。

具体表现：

1.法规制度与监管体系不完善：《文化产业促进法》尚未出台，《旅游法》修订进度缓慢；针对剧本娱乐、文旅数字藏品、元宇宙旅游等新业态，缺乏统一的监管标准和规范；文旅市场监管仍以传统现场检查为主，数字化监管手段应用不足；部门间缺乏监管协同机制，跨区域监管联动不足。

2.绿色发展与可持续性不足：部分地方政府和文旅企业缺乏绿色发展理念，文旅项目开发中忽视生态保护；全国A级景区清洁能源使用率不足30%，绿色酒店占比不足20%，文旅产业碳排放强度较全国平均水平高15%以上。

深层根源：市场失信成本过低、消费者维权成本过高的双重失衡，导致“信任赤字”持续累积。消费者倾向于“打卡式”游览而非深度消费，最终抑制文旅消费潜力的充分释放。

（三）治理侧循环梗阻：协同机制缺失与公共服务短板

核心分析：金准指出，文旅消费体验是一个覆盖“吃住行游购娱”全链条的完整过程，但一些地方存在“重招商、轻服务”的倾向，对交通拥堵、停车困难、旅游厕所不足、公共信息服务滞后等“软环境”建设重视不够。这些准公共产品的配套服务一旦缺位，便会形成消费体验链条上的“痛点”和“堵点”。

具体表现：

1.区域与城乡发展失衡：东部地区文旅产业增加值占全国65%以上，中西部拥有70%以上自然文化资源，开发利用率不足30%；城乡文旅基础设施差距达50%以上，乡村文旅消费占比仅20%；要素配置逆向错位，优质要素持续向东部城市集聚。

2.政策协同与动态调整缺失：文旅政策分属多部门制定，缺乏统筹规划和有效衔接，存在“政策孤岛”；部门间缺乏常态化政策协同机制，跨领域政策落地需多部门配合，审批时限平均达3个月以上；政策制定多为“一次性”出台，缺乏常态化的实施效果评估与动态调整机制。

3.治理理念与行政能力滞后：部分地方政府仍存在“重规模、轻质量”“重管理、轻服务”的传统政绩观；部分基层政府缺乏文旅产业专业管理和规划团队；基层政府公共服务供给不均衡，游客高峰期拥堵、投诉处理不及时等问题突出。

4.文旅融合深度不足：部分文旅项目重旅游开发、轻文化挖掘，文化内涵缺失；多数“文旅+”新业态为表面结合，缺乏深度融合的业态创新；全国沉浸式文旅产品占比不足15%，游客停留时间平均不足3天；非遗文旅产品收入占比不足5%。

深层根源：“多元一极”政策主体格局的路径依赖与“重招商、轻服务”的治理惯性，导致跨部门、跨区域协同难以有效落地，公共服务短板持续制约消费体验，最终形成治理侧的循环梗阻。

（四）值得警惕的衍生风险：文旅投资的盲目性与项目烂尾隐患

在政策红利驱动下，部分地方将文旅项目作为“任期工程”盲目上马，脱离本地消费水平、交通配套与运营能力，导致资源错配和投资浪费。广西恭城瑶汉养寿城项目规划投资16.5亿元最终因资金链断裂陷入烂尾；湖南张家界大庸古城试营业四年累计亏损超10亿元。这些案例暴露出政策执行中的深层隐患：规划阶段“拍脑袋”决策、审批环节监管失守、政绩驱动忽视市场、资金管控缺乏机制。

（五）核心问题的深层共性根源

上述供给侧、消费侧、治理侧的核心问题及文旅投资的衍生风险，其背后存在四大层面的共性深层根源：

1.制度设计维度：跨部门、跨区域政策协同机制尚未有效建立，制度供给滞后于产业发展需求，尤其是新业态监管、知识产权保护、生态保护补偿等领域的制度不健全。

2.治理能力维度：部分地方政府仍存在唯GDP的传统政绩观，基层政府文旅专业管理能力、公共服务供给能力、市场监管能力不足。

3.市场机制维度：市场主体创新活力不足，文旅产业创新生态不完善，知识产权保护不力导致创新者收益被稀释。

4.产业基础维度：区域、城乡产业基础差异显著，中西部及乡村地区产业基础薄弱、要素配置不足、资源转化能力低。