五巨头败诉，IPR大门加速收窄：美国法院确认IPR是否启动局长说了算

2026年2月13日，美国联邦巡回上诉法院（CAFC）在 Apple Inc. v. Squires（案号24-1864）中作出一致裁定：专利审判与上诉委员会（PTAB）关于是否启动多方复审（IPR）的内部指导规则（NHK-Fintiv框架）属于《行政程序法》（APA）下的一般政策声明，无需经过正式的"通知-评论"（notice-and-comment）规则制定程序。Apple、Google、Intel、Cisco、Edwards Lifesciences五家企业联手发起的这场长达六年的法律挑战，至此尘埃落定。

这个结论意味着什么？简而言之：USPTO局长在决定是否启动IPR时拥有几乎不受程序性制约的自由裁量权，而企业试图通过行政法路径撬开这一权力的努力已经走到了尽头。企业以后在美国提交IPR是否被接受很大程度上要靠“运气”，看USPTO局长的心情。

这场诉讼要从2020年说起。Apple等公司在北加州联邦地区法院起诉USPTO，认为NHK-Fintiv框架实质上是一套具有法律约束力的立法性规则，但USPTO从未按照APA第553条的要求进行公告、征求公众意见、再定稿，也就是"通知-评论"程序。企业方提出三项挑战理由：违反授权法律、行政行为任意专横、以及未经法定程序。

一审败诉：2021年地区法院认为三项挑战均不可司法审查，全部驳回。

上诉部分逆转：2023年CAFC在Apple Inc. v. Vidal 一案中部分推翻了一审裁定，前两项挑战确实不可审查，但第三项"未经通知-评论程序"的挑战具有可审查性，案件发回重审。这被视为科技公司的一次半场胜利。

发回后再败：2024年3月地区法院重审后认定NHK-Fintiv属于一般政策声明，驳回挑战。

终审定论：2026年2月13日CAFC维持2024年结论，由Taranto法官撰写意见，Lourie和Chen法官联署，全票通过，无异议意见。

六年三轮诉讼，企业方在内规是否需要走正式程序这个核心问题上完败。

要理解这场诉讼，得先理解它所争的对象。IPR（多方复审）是美国2012年《美国发明法案》（AIA）后建立的一套行政复审程序，允许任何人向PTAB挑战已授权专利的有效性。因为IPR的举证标准是优势证据，显著低于联邦地区法院侵权诉讼中无效抗辩所需的清楚且令人信服的证据，再加上审理速度快、费用相对较低，它很快成为被控侵权企业，尤其是科技大厂对抗专利诉讼的核心武器。

但平行本身带来了治理难题：同一专利、同一双方在法院和PTAB同步推进，可能造成重复投入、裁判冲突和策略性滥用。NHK-Fintiv正是对这一难题的制度回应。

2018年，PTAB在 NHK Spring Co. v. Intri-Plex Technologies 案中首次基于相关地区法院诉讼已进入高级阶段而拒绝启动IPR。2020年，Apple Inc. v. Fintiv, Inc. 将这一分析体系化为六个非穷尽性考量因素：

1. 平行诉讼是否已经或可能被中止

2. 法院预定审判日期与PTAB法定截止日期的接近程度

3. 法院和当事人在平行诉讼中的投入程度

4. IPR争点与平行诉讼争点的重叠程度

5. IPR请愿人与平行诉讼被告是否为同一当事人

6. 其他情形，包括请愿书的实体优势

PTAB采取整体性审查方法综合权衡各因素。在专利权人眼中，这是去重复、控资源的合理工具；在挑战方眼中，这套框架提高了IPR被拒的不确定性，实质上削弱了AIA设立IPR的制度功能。

让争议更加激烈的是，这套框架从来不是通过正式规则制定程序产生的，它由PTAB的先例决定和USPTO局长的内部备忘录构成，说改就改、说废就废。这正是Apple等公司挑战的靶心。

Apple v. Squires的核心问题是NHK-Fintiv在行政法上到底是什么？是会产生法律拘束力的立法性规则（需要走通知-评论程序），还是仅仅表达机构将如何行使裁量的政策声明？

CAFC沿着三条逻辑主线完成了定性。第一条：NHK-Fintiv不约束法定决策者局长本人这是判决中最致命的一环。法院指出，国会把IPR是否立案的法定权力赋给了USPTO局长（35 U.S.C. § 314(a)），PTAB只是局长的被授权人。NHK-Fintiv作为PTAB先例，只能约束PTAB层面的初始裁量，但不能约束局长本人。局长随时可以亲自作出或推翻启动决定。

因此，法院认为这些指导规则最恰当的理解是行政机关就其拟如何行使自由裁量权向公众作出的前瞻性告知，这正是APA下政策声明的定义。

Apple曾质疑即便过去局长通常不推翻PTAB的初始决定，这是否说明NHK-Fintiv事实上已对局长形成了自我约束？法院的回答很干脆：过去的不推翻不能证明局长把该政策当作对自己有拘束力的规则，因为他在任何案件中仍可改变做法。

第二条：不启动IPR不改变当事人的法律权利和义务。法院进一步强调了区分实质性规则和政策声明的另一关键标准：是否对个人权利与义务产生具有法律效力的约束。法院的逻辑是拒绝启动IPR并不改变专利本身的法律状态，也不改变挑战者的法定权利义务结构。挑战者仍然可以在自己的地区法院诉讼中主张无效，也可以向USPTO申请再审查。换言之，拒绝立案只是没有开启一个额外的行政审理程序，而不是对既有权利义务作出新的法律规定。这里存在显著的形式与实质落差：法院承认NHK-Fintiv可能显著影响当事人获得IPR的概率，但仍然认为这属于政策对裁量行使方式的影响，不等于法律权利义务的改变。
第三条：IPR启动决定的不可审查性反向塑形了规则属性。虽然本案表面是规则制定程序之争，但法院的论证始终笼罩在35 U.S.C. § 314(d)的制度背景下，该条明确规定局长关于IPR是否立案的决定最终且不可上诉。最高法院在 Cuozzo、Thryv 等案件中也反复确认了这一原则。法院甚至把不可审查裁量直接纳入对政策声明属性的判断：立案决定属于法律授予的高度裁量，司法审查被国会强烈限制。因此，关于如何行使不立案裁量的指引，更适合理解为对裁量行使方式的前瞻性告知。

法院还拒绝了Apple的另一个论点：35 U.S.C. § 316规定局长"shall prescribe regulations"，是否意味着一切IPR相关规定都必须走通知-评论程序？法院的答案是："regulations"一词本身并不自动携带公告征求意见义务，是否需要该程序取决于规则类型，而不是法条中出现了"regulations"就一概而论。

NHK-Fintiv框架的实际效果曾随着USPTO局长的更替而剧烈摇摆。2022年6月，时任局长Vidal发布临时指导备忘录，对Fintiv框架做出四项重大修改：当请愿书提出令人信服的不可专利性证据时不得适用Fintiv拒绝；Fintiv因素不适用于ITC平行程序；请求人提交承诺不在地区法院追诉相同理由的声明将阻止Fintiv拒绝。这些修改使Fintiv拒绝率从2021年的峰值急剧下降。

但到了2025年2月，代理局长Stewart撤销了Vidal备忘录，恢复了原始Fintiv框架。2025年10月，新任局长Squires更进一步，宣布由其本人亲自作出所有IPR启动决定。数据显示，在Squires局长亲自决定的初期，IPR启动率一度降至极低水平。

Apple v. Squires裁决的影响在于：它从法律上确认了这种说改就改的模式是合法的。既然NHK-Fintiv只是政策声明而非正式规则，那么任何一位局长都可以通过发布或撤销内部备忘录的方式，在无需公众参与的情况下，

这一判决将如何重塑美国专利攻防格局对IPR挑战方，IPR正在从武器变成运气。

Apple v. Squires关上了企业通过APA程序性挑战迫使USPTO将内规转正的大门。在可预见的未来，企业无法通过诉讼要求USPTO必须经过公告征求意见程序才能制定或修改IPR立案标准。

IPR立案将成为一个独立的微型诉讼。随着USPTO将裁量因素与实体理由更明确地分离，挑战方需要在提交IPR请求书之前就把地区法院或ITC的程序路线同步纳入立案可行性模型。时点管理、并行程序策略、以及针对Fintiv六因素的裁量简报，将变得和实体无效论证本身一样重要，甚至更重要。

政策环境的不确定性成为常态。由于局长可以随时通过备忘录改变立案标准，企业无法依赖任何模板化策略。令人信服的实体优势曾经能阻止Fintiv拒绝，现在也不一定。挑战方需要持续跟踪USPTO的政策动态，动态调整策略。

NHK-Fintiv框架的存在本就有利于专利权人，而Apple v. Squires裁决进一步巩固了这一格局。专利权人可以主动塑造立案不可取的叙事结构：选择在审理速度快的法院（如得州西区、东区）起诉，推进诉讼至较深阶段，从而最大化触发Fintiv拒绝的可能性。2025年3月的PTAB指引还将Fintiv因素扩展适用于ITC平行程序，进一步扩大了专利权人在ITC场景下阻击IPR的工具箱。

数据也印证了这一趋势。2025年NPE专利诉讼同比增长约20%，与自由裁量拒绝率上升直接相关。专利资产价值正在系统性上升。

IPR的定位正在发生根本性转变，IPR曾被视为AIA改革的核心成就，一个高效、低成本的行政途径，使任何人都能挑战低质量专利。但Apple v. Squires裁决实际上确认了一个结构性原则：只要局长保留亲自作出或推翻IPR启动决定的权力，其发出的任何关于启动标准的指示都将被归类为不需要"通知-评论"程序的政策声明。

这意味着IPR制度的可及性不再由法律规则决定，而在很大程度上取决于在任局长的政策偏好。

不过，IPR制度的实质性萎缩以及宪法层面的权力分立问题或许会引起美国最高法院关注。USPTO已于2025年10月发布拟议规则制定通知，拟将自由裁量拒绝框架正式编入联邦法规。如果最终通过，相关标准将从政策声明升级为正式规章，具有法律约束力。这场规则制定已引发激烈利益分化，一些组织例如电子前哨基金会（EFF）明确反对限制性提案，强调IPR是对抗无效专利的重要公共工具；而另外一派如Innovation Alliance等组织则支持限制，强调提高专利稳定性。

这一裁决已经成为美国专利法发展史上的一个关键节点。

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