刘小鲁等：数字时代的新型举国体制：制度逻辑、核心维度与实施路径

刘小鲁 中国人民大学经济学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

史金梦 中国人民大学经济学院博士研究生

本文转载自2月6日经济纵横编辑部微信公众号。

本文字数：13143字

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一、数字时代科技创新体系的新特征

深刻把握数字时代科技创新的变化及其带来的根本性挑战，是论证构建新型举国体制必要性的重要理论前提。本节立足现实，系统剖析数字时代科技创新活动呈现的结构性矛盾与治理困境，揭示市场机制与政府体制在新技术经济范式下可能出现的“双重失灵”现象及其深层机理，进而为理解新型举国体制的演进逻辑奠定基础，也为下一步制度重构的核心方向提供依据。

（一）创新组织模式：从集中式攻关到平台主导的分布式协同

数字时代的技术创新主体结构正在经历从线性链条向动态生态的根本性转变。在传统举国体制下，科技创新多遵循国家定目标、科研单位攻关和工业部门转化的行政规划路径。其典型特征是依靠行政体系动员全国科研力量，进行体系内协同攻关，研发投入几乎完全由国家财政承担，最终也由国家主导成果的定点转化与应用。在通讯标准领域，中国自主研发的TD-SCDMA（3G标准）的攻关与产业化就沿着这条路线实现了重大战略突破。具体来看，国家部委进行顶层规划与资源调配，指定大唐电信等单位为研发主体进行封闭式攻关，最终通过产业政策（如发放专属牌照）为技术成果开辟市场通道。这一模式集中体现了传统体制在实现从无到有战略突破上的强大执行力，但其运行依赖行政指令与计划调配，在面向市场需求、激励多元主体和促进成果扩散等方面存在局限。随着市场化改革深入，国家科技计划（如“863”计划）在组织方式上开始引入竞争机制并注重产学研结合，体现了向新型举国体制过渡的探索。例如，在光电子器件等专项中，政府主导立项并投入资源，由相关顶尖高校（如浙江大学）和科研院所（如中国科学院半导体研究所）承担核心材料与工艺的基础研究，其阶段性成果再通过计划安排的渠道转移至指定的国有大型企业进行中试和产业化。然而，这类计划仍在一定程度上延续了政府立项到单位攻关的项目化管理思维，在应对技术快速迭代与跨界融合时，仍面临组织刚性、市场反馈迟滞等挑战。

进入数字时代，创新活动的组织结构正加速向以平台驱动、开源协作与场景反哺为特征的生态系统演进，开放式创新日益成为主导范式。一方面，创新过程日益呈现出平台化与生态化趋势。平台企业通过构建并主导开放的技术架构、接口标准与协同规则，在关键核心技术的底层生态中扮演创新治理中心的角色。以RISC-V开源指令集架构在中国的生态建设为例，这一开放平台打破了传统芯片设计领域由私有指令集垄断的局面。华为、阿里平头哥半导体有限公司等领军企业并非仅仅作为技术使用者，而是作为生态主导者，将自身研发的高性能处理器核心贡献至开源社区，并牵头制定软硬件适配规范和安全标准。同时，它们通过建立开放实验室、开发者激励计划和产学研联盟，系统性吸引中科院计算所、浙江大学等研究机构进行微架构前沿探索，引导中小设计公司基于统一平台进行产品创新。在此模式下，平台企业通过定义架构演进路线、管理代码主干、设定兼容性认证等核心治理权，协调了一个涵盖基础研究、芯片设计、操作系统、应用开发的分布式创新网络，有效组织了在处理器这一“卡脖子”基础技术领域的集体攻关与生态突围。另一方面，这种生态型创新模式展现出高度的跨界融合与动态适配能力。数字技术具有天然的通用性与可扩展性，能广泛嵌入金融、制造、医疗、交通等多元场景，从而推动创新过程从线性链条向由多元需求和技术迭代共同驱动的网络式演化。如，在TensorFlow生态中，医疗影像分析的具体需求可能催生新的图像分割算法，新算法则可应用于工业质检领域，从而实现技术演化的跨行业扩展。此类真实、多样化的应用反馈能够促进底层技术的快速迭代与持续进化，并且促使创新组织打破部门、行业与学科边界，实现算法、工程、数据与商业的深度整合。这种动态适配、反馈调节和快速迭代的机制已成为数字时代创新的关键。

与之相对应，创新组织内部的权责关系、资源流动与收益分配机制则变得更加复杂。数据、算法、算力等具有高度的平台依赖性和网络外部性特征，若仅依靠市场机制调节，易导致价值向少数平台集中、协同激励不足等问题，而传统行政机制又难以有效引导生态系统中非线性、自组织的演化过程。数字技术的高度复杂性与不确定性对创新治理体系提出了远超出传统举国体制的制度要求：必须构建以战略任务为牵引、以开放平台为枢纽、对创新生态进行系统性治理的新型架构，使政策设计与制度供给能够适应多主体协同、高复杂性、持续演进的创新新范式。

（二）技术路径演化：从确定性规划到高不确定性的多路径探索

数字时代的技术创新不再遵循明确的技术路线图或可预测的迭代路径。与工业时代侧重于工艺优化与渐进改良不同，数字时代的创新活动呈现出高度的不确定性和方向开放性，表现为底层算法体系尚未稳定、应用场景快速更迭，以及渐进演化与颠覆式变革并存。这些特征显著增强了创新路径选择的复杂性，导致资源配置面临更高的试错风险，也使传统依赖计划式部署和静态评估的制度机制难以适应。

第一，核心技术路径的高度不确定性削弱了传统政府主导配置的有效性。在人工智能、量子信息、合成生物等领域，技术突破往往来源于非线性的跳跃式演化，尽管目前我国的中长期科技规划并非通过刚性规划锁定单一技术方向，而是聚焦领域布局、预留多元探索空间，但技术演进的不可预判性，仍会使政策资源的靶向性与适配性被削弱。例如，在国内自然语言处理、大模型技术的发展进程中，核心技术架构的迭代突破偏离了部分早期聚焦细分场景优化与轻量化部署的政策扶持重心，使得相关资源投入的效能降低。这种技术突变性意味着政策制定者很难事前精准预判最优技术路径，即便依托专家评审与论证形成布局思路，也难以完全规避技术路线错配与资源低效配置的问题。

第二，在引导数字技术创新路径上，市场机制同样面临结构性失灵。数字技术高度依赖网络效应与平台基础设施，用户规模的扩大往往能指数级提升服务价值，而这会导致开发者与用户对特定技术生态的依赖持续加深。在此环境下，技术路径的市场选择往往并非基于技术本身的优劣，而是受到先发优势与锁定效应的支配。大型平台企业作为早期技术掌握者，通常能够率先设定接口标准、控制接入门槛，并迅速积累用户和数据资源，由此构建闭环的技术生态。一旦用户和开发者投入大量适配成本与数据资源，替代路径的转换成本将显著上升，技术路径便会形成封闭的自强化机制。这种由平台主导的技术路径锁定机制会产生显著的负外部性：一方面，它挤压了多元技术路线共存、竞争与演化的空间，抑制了创新生态的多样性探索；另一方面，它也降低了对高风险、前沿性技术的资源投入与市场激励。现实中，资本与人才往往向主流路径集中，而那些具备颠覆潜力但与现有生态不兼容的新兴技术则因缺乏初期支持而难以获得发展空间。

第三，面对高度不确定的技术前景，企业的研发意愿普遍趋于保守。在技术路线尚不清晰、市场应用尚未成熟的领域，其研发活动具有正外部性和高风险的特征。企业作为追求市场回报的微观个体，基于成本收益考量，通常难以独立承担巨大的投入产出错配风险与沉没成本，因而一般会表现出明显的风险规避倾向。尤其在量子通信、类脑计算等长期性基础研究领域，企业面临的研发成本不可回收、创新成果难以完全内部化的问题更为明显。由此导致的结果是，这类对国家长远竞争力具有战略意义、尚未形成明确技术路径与市场前景的前沿探索领域，在市场化资源配置中极易因风险过高而出现投资不足，从而造成国家战略紧迫性与市场主体自发激励之间的结构性错位。因此，在路径不确定的条件下，无论是传统举国体制自上而下设定技术方向的做法，还是完全交由市场机制自发选择，均难以有效应对高度不确定的创新现实。

（三）要素基础支撑：从传统资源依赖到数据主导架构

数字技术不仅改变了创新的组织结构与演化路径，也深刻重塑了创新的要素基础。在工业时代，科技创新主要依赖于人力资本、物质资本和金融资本等相对可计量、可规划的投入。而在数字时代，数据日益成为驱动技术演进的核心生产要素。数据具有高度的外部性、平台依赖性与流动非对称性，打破了工业时代可预期、可规制、可交易的基本治理前提，导致现有制度体系在资源配置、权责划分与收益分配方面的效能不断衰减。

数据作为数字技术创新的关键要素，面临属性的界定问题：一方面，数据具有非竞争性，其价值实现依赖于广泛流动与高强度聚合；另一方面，数据的获取、控制和使用却呈现高度排他性，往往受制于平台垄断与制度壁垒。这一困境根源在于现有产权制度调整滞后，导致数据的权属、使用与交易问题尚不清晰。而在产权尚未明晰的前提下，数据难以通过市场机制实现高效配置，也难以通过行政命令实现有效共享，导致科研、企业与平台之间的数据流通受阻。高价值数据资源被重复采集、低效使用，科研机构和中小企业面临无数据可用的现实困境，直接影响算法训练效率提升与技术迭代路径的多样性。

与数据高度绑定的算力资源在供给结构与配置机制上也存在显著的制度性失衡。尽管国家已推动“东数西算”等工程，但算力资源配置仍面临结构错配与调度失灵的挑战，具体表现为前沿科研机构算力支撑不足，大型平台过度占用优质资源，部分地区出现低水平重复建设。同时，算力调度机制不完善、使用边际成本高昂，使得中小创新主体无法平等参与技术竞争，导致技术能力进一步向头部平台集中，形成“强者恒强”的算力马太效应。这不仅加剧了创新机会的不平等，也抑制了原始创新的多样性与扩散能力。

更为深层的制度挑战体现在算法范式的演进路径上。当前，主流算法系统普遍呈现黑箱化与路径锁定的趋势。模型封装程度高且机制复杂、难以理解，使得非平台主体无法参与验证、修改与再利用，算法系统的可解释性与透明性明显下降。同时，头部平台通过算力、数据与人才资源的持续投入强化既有技术路径，压缩了替代性方案的成长空间，算法创新逐渐演变为资源垄断与标准设定主导下的路径排他过程。这种趋势抑制了开放式技术探索，制约了技术多样性和知识共享的基础制度环境构建。

（四）国家竞争格局：从技术自主可控到系统安全与规则塑造并重

全球科技竞争格局正在发生深刻转变，技术地缘化与标准主导权的博弈逐步成为竞争焦点。核心技术和关键产业链正被重新划定，各国政府加强对半导体、人工智能、通信基础设施等领域的制度性干预，试图通过出口管制、投资审查和本地化政策，对关键环节实施可控可断的战略管理。这种技术地缘化趋势重塑了全球技术合作边界，使原有的开放分工体系面临结构性裂解。另外，围绕国际技术标准主导权的争夺愈发激烈，标准已不再是单纯的技术规范，而是承载产业主导权、规则制定权与制度输出力的战略工具。谁掌握了标准，谁就更有可能塑造技术路径的演化方向与全球市场的准入规则。

此外，技术手段本身越来越多地被纳入国家安全与外交政策工具箱，科技领域的制度竞争正从产业层面的效率优化上升为国家战略层面的结构性对抗，进一步嵌入国家利益的核心资源。这一趋势要求国家不仅要具备自主可控的技术能力，更需要构建与之配套的制度性战略能力，能够在充满不确定性的国际环境中稳住技术安全底线，并在关键节点具备规则塑造力。

二、面向数字时代的新型举国体制：核心维度与制度重构

在技术不确定性上升、创新主体结构趋于多元化、要素体系不断重构、国际竞争加剧的背景下，“十五五”规划建议明确提出“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”，并将“完善新型举国体制”作为实现这一目标的强有力抓手。本文从主体结构、治理机制、市场失灵防范与战略任务组织四个核心维度，系统探讨如何构建能够应对数字时代复杂挑战、引领未来科技发展方向的新型举国体制。

（一）主体结构转型：从科层主导到多元协同的生态化演进

在传统举国体制下，关键核心技术攻关由中央政府直接部署，形成国家主导目标到科研机构集中攻关，最后由国有企业承接转化的纵向任务型组织架构。这一模式在推动重大项目、整合资源和集中攻坚方面曾发挥了重要作用。但面对技术跨界融合、快速迭代和协同复杂度持续上升的新环境，这种科层制结构暴露出响应迟滞、分工僵化、激励不足等结构性问题。“十五五”规划建议要求“强化企业科技创新主体地位，推动创新资源向企业集聚，支持企业牵头组建创新联合体、更多承担国家科技攻关任务”。为新型举国体制的主体结构转型指明了方向，即转向政府战略引导、市场机制驱动、各类主体协同的开放式创新生态。

第一，要充分调动企业的积极性，助力企业群体完成从执行者向主导者的角色跃迁。在创新生态中，不同类型企业需形成分层协作的有机整体。科技领军企业凭借技术积累与市场触达能力，在人工智能、量子计算等前沿领域承担系统集成与产业生态构建的关键使命。这些新兴力量已积累大量数据资源、算法能力与工程经验，具备将技术快速工程化、产品化并适配市场的能力。它们不仅是数字技术突破的核心力量，也是推动场景落地与应用扩散的关键枢纽。专精特新企业凭借在细分领域的深度耕耘，成为突破“卡脖子”技术的尖兵力量。传统企业通过数字化转型，为新技术提供丰富的应用场景与迭代反馈。各类企业通过项目合作、平台对接、联盟共建等方式，形成既竞争又合作的创新网络。

第二，政府职能实现从主导向赋能的战略转型。在战略规划上，通过发布国家技术路线图、设立重大科技专项等方式，明确创新方向，但又不过度干预技术路径选择。在制度设计上，完善知识产权保护、数据要素流通、科技金融支持等基础制度，为创新活动提供稳定的制度预期。在生态构建上，通过建设公共研发平台、开放政府数据、实施创新采购等方式，降低全社会创新成本，为各类主体创造公平竞争环境。也就是说，政府职能的重点应在通过机制设计释放各类主体的创新潜力，“要加强国家战略科技力量建设，优化定位和布局，完善国家实验室体系，增强国家创新体系一体化能力”。对此，要围绕具体技术方向和产业场景，推动组建由企业牵头、高校和科研机构深度参与的创新联合体，构建产学研用紧密衔接的协同链条。通过联合申报、共建平台、资源共享等机制，打破知识壁垒和组织孤岛，提高协作效率与系统弹性。

第三，构建从规避风险向拥抱风险的金融资本支持体系。各类金融资本为不同发展阶段创新企业提供适配的融资渠道：风险投资机构凭借专业化能力识别早期技术价值，政策性金融通过风险补偿等机制引导社会资本投向战略性领域，科技保险等创新金融工具分散研发风险。各类金融资本通过市场化机制共同构建覆盖创新全生命周期的资本支持体系。

第四，中介组织要实现从辅助角色向关键连接者的功能升级。中介组织不仅应继续提供法律、财务、管理等专业化的服务来降低创新活动的交易成本。更应主动发挥以下关键作用：通过组织技术路线研讨、构建产业公地、推动开源协作，促进跨领域知识融合与集体学习；通过设计并运营协同研发平台、共享中试基地与数据资源池，降低多元主体间的协作门槛；通过发起创新联合体、建立信任认证机制、促成战略对接，系统性地增强不同创新主体之间的连接强度与合作深度。

在这一创新生态中，各主体基于共同愿景与比较优势形成动态协作。政府通过制度设计营造创新环境，企业主导技术研发与价值实现，科研机构提供知识供给与人才支撑，金融资本跨期配置风险与市场化发现价值，中介组织促进连接与降低交易成本。所有主体在数字化平台的支撑下，通过正式契约与非正式网络的双重联结，形成既保持独立运作逻辑又深度协同的创新共同体。这种主体结构的生态化重构的本质在于，通过明晰的权责界定与灵活的网络连接，构建政府与市场优势互补、大中小企业融通发展、产学研用紧密结合的创新协同新格局。它既保持了传统举国体制的战略导向与资源动员优势，又充分激发了各类市场主体的创新活力，为应对数字时代的技术不确定性提供了更具韧性的组织基础。

（二）治理机制重构：从行政指令到市场化激励

新型举国体制需要重构治理机制，转向以政府引导与市场机制深度融合的治理架构，支持多路径探索、异质组织协作与动态制度适应，提高系统创新能力与风险承压能力。具体而言，需要在以下三个维度协同推进：

第一，任务组织机制需从单一行政部署转向基于竞争与开放的制度安排。传统体制面对的是明确的目标和不确定的路径，而数字时代的新型举国体制，往往同时面临不确定的目标（未来产业）和不确定的路径双重挑战。因此，新型举国体制必须充分利用市场力量，包容多元技术探索。政府通过创造开放竞争、各类技术路线公平竞赛的制度环境，引导企业在多元技术探索中自主寻求最优解。政府通过公开发布技术任务清单，吸引具备不同能力的企业、高校和研究机构自主申报。同时，允许多条技术路线并行推进，避免技术路径过早锁定。通过阶段性评估和结果反馈优胜劣汰，并保留创新多样性与容错空间，以更好支持高不确定性领域的探索性创新。

第二，产业政策与相关财政工具需从粗放干预转向精准赋能，从普遍扶持向差异化引导，以适配数字时代创新范式的新要求。具体来看，财政政策工具应从事前固定补贴转向与基于里程碑的智能合约支付和事后验证激励相结合。为缓解资源错配，可通过区块链等技术确保执行的透明与可信，并将资金释放与可验证的技术进展、数据质量或开源贡献等客观成果挂钩。构建税收加成抵扣机制，比如对研发支出实行150%加计扣除，但需提交第三方技术验证报告。引入基于市场回报的收益分享机制，实现政府支持与企业绩效更紧密联动，提高财政资金的使用效率与激励效果。同时，应减少对固定补贴的依赖，借鉴德国光伏补贴实践，建立基于技术效率的梯度动态补贴机制，更好支持高潜力前沿技术的研发。另外，税收工具要突破传统基于有形设备的优惠框架，将数据采购成本、算力租赁费用、专利开源许可费等数字时代特有的研发投入，纳入加计扣除或专项抵免范围，并利用大数据优化无形资产的成本归集与审计流程。

第三，治理的有效性最终取决于能否激发多元主体的内生动力，这就要求构建覆盖创新全链条、平衡风险与回报的复合型激励约束网络。在资金支持方面，从财政输血向市场造血转型，健全多层次、多元化的创新资本体系，形成财政资本与社会资本联动的良性循环。政府应发挥引导性资金的杠杆作用，以财政性引导基金、战略性产业母基金等工具，为高风险、长周期的前沿技术项目提供耐心资本支持。同时，鼓励政策性金融机构设立风险缓冲机制，降低社会资本进入门槛，形成政府资金与民间投资协同流动的良性机制链。在评价体系方面，从发表导向转向目标导向，建立契合数字创新规律的价值共识。评价标准应充分考虑高质量开源代码贡献、核心算法在产业生态中的采纳度、关键国际技术标准的牵头制定等实质性贡献，引导科研人员面向真问题、追求真突破。

（三）市场失灵防范：从被动应对到主动构建创新公共领域

尽管市场机制在资源配置和创新激励方面效率较高，但在平台化、网络效应与算法主导的技术生态中，市场也可能陷入失灵。因此，新型举国体制的关键职能之一是从事后补救转向事前预防，通过主动的制度设计，构建开放共享、协调高效的数字创新公共领域，以对冲和防范这种数字时代特有的市场失灵风险。

第一，建设关键数字基础设施，打破要素垄断壁垒，提升数据资源的可用性与系统性价值，增强整体技术体系的可接入性与开放性。“十五五”规划建议专门部署“深入推进数字中国建设”，其核心任务之一即“健全数据要素基础制度，建设开放共享安全的全国一体化数据市场”，这为新型举国体制破解数据与算力垄断提供了根本遵循。一方面，主导设立国家级公共数据资源池与算力调度平台。建立政府数据、公共机构数据的常态化、标准化供给机制，并集约化采购与建设公共算力，为广大创新主体提供基础性、普惠性的数据与算力服务。此举旨在解决广大创新主体尤其是专精特新企业和前沿科研团队，在关键创新要素上“看得见、用不起”的结构性困境。另一方面，积极探索建立数据要素的价值评估与收益分配机制，明晰数据产权、流通交易和安全合规等规则，为数据要素在全国乃至全世界范围内的高效、安全流动奠定制度基础，将数据这一核心生产要素从私域垄断转化为公共福祉。

第二，确立技术中立与互操作性标准，防范技术路径锁定。数字技术的网络效应使得一旦某种技术架构或平台标准形成市场主导地位，后发者将面临极高的转换成本和生态壁垒，从而导致技术路径的锁定与创新多样性的丧失。如，在工业互联网、人工智能大模型等关键领域，封闭的技术生态虽在短期内能够带来较高效率，长期却可能抑制颠覆性创新的涌现，并危及国家技术体系的韧性与安全。新型举国体制必须致力于防止任何单一私有技术路径过度强化，并将其自身的创新逻辑内化为唯一标准，从而确保整个国家创新体系保持技术路线的多样性，为未来的技术迭代与范式革命预留足够的制度空间。其核心举措是，在关键数字技术领域，强力推动基础模型接口、数据格式的开放标准与技术中立协议建设。例如，政府可以支持或牵头组建开源联盟，鼓励甚至强制要求使用公共资金开发的底层技术以开源方式发布。同时，通过立法或标准设定强制要求大型平台提供必要的互操作性，确保新的应用和服务能够公平地接入现有生态。

第三，构建多路径竞合机制，保障创新生态多样性。防范市场失灵的最终落脚点是维持一个充满活力的、多样化的创新生态，这意味着制度设计必须能够主动容纳并鼓励异质性的技术探索。因此，新型举国体制的任务部署应普遍采纳“赛马机制”，支持同一战略目标（如新一代AI芯片架构、新型人机交互范式）并行多条差异化的技术路线。在项目评审与资金支持上，对具有非共识性、颠覆性潜力的技术方案给予特别关注。此外，可以探索设立非对称性监管规则，对新兴的、小规模的技术路线给予一定的监管宽容度和监管沙盒支持，以帮助其跨越初期的生态壁垒。这本质上是在国家战略导向下，为技术创新试错与突围保留制度性窗口，避免因早期市场的偶然选择而扼杀未来的更多可能性。

（四）战略任务跃迁：从技术补短到规则输出引领

新型举国体制要构建面向未来、具有战略引领力和系统集成能力的技术任务体系，从主要应对和解决当前面临的“卡脖子”技术挑战，转向主动布局、牵引和定义未来的技术发展方向与产业竞争格局。

第一，任务组织模式需从碎片化专项攻关转向系统性集成创新。在工业时代，技术攻关常可分解为相对独立的专项。然而，数字时代的许多战略性新兴领域，包括智能网联汽车、新一代通信技术、合成生物、空间系统等，其竞争力不再取决于某一技术节点的突破，而在于涵盖算法设计、软硬件协同、标准制定与应用嵌入的整体系统能力。因此，新型举国体制应构建由技术平台、任务联合体与应用场景组成的任务联动机制。其中，技术平台（如开源算法框架、行业数据平台、标准测试环境）侧重通用能力与基础设施积累，承担底层技术研发与公共资源整合任务；任务联合体由企业、高校、科研机构与地方政府组成，围绕关键路径展开协同攻关与联合研发；应用场景（如智慧城市、数字诊疗）则为任务落地提供反馈闭环，使创新成果快速迭代与直接落地成为可能。按照“十五五”规划建议“加快重大科技成果高效转化应用，布局建设概念验证、中试验证平台，加大应用场景建设和开放力度”的部署，确保从技术研发到产业价值的快速贯通。同时，要重视技术路径的连续性与组织体系的兼容性，避免重复建设与资源分散问题，提高创新链条的整体效能与韧性。

第二，需围绕产业链安全与技术主导权，设计贯穿全链条的攻关任务体系。“十五五”规划对此指明了方向：一方面，要求“加快人工智能等数智技术创新，突破基础理论和核心技术”；另一方面，明确提出“全面实施‘人工智能+’行动”，“全方位赋能千行百业”。因此，在任务布局上，要以构建产业链图谱为基础，绘制面向未来的产业生态地图。在大模型训练等数据密集型领域，推进数据、算力和算法的支撑体系建设，实现从底层架构到核心资源的全流程可控。在量子通信、先进材料、芯片设计等高技术敏感领域，系统性地部署从基础理论、应用技术到标准制定的全链条任务。这一任务体系的目标不仅是实现技术自主可控，更是要通过前瞻布局和早期介入，主动定义关键领域技术范式与产业标准，从而塑造出一个具有全球竞争力的、技术内生发展能力的未来产业生态。

第三，任务激励与退出机制需强化容错、迭代与重组的制度弹性，构建动态适应、弹性支撑的创新生态。技术创新本质上充满不确定性，过度强调结果导向与责任刚性，往往会抑制探索活力和技术路径多样性。新型举国体制下的任务机制必须嵌入可失败性与可重构性，使试错成为制度性容纳的一部分，“优化有利于原创性、颠覆性创新的环境”。具体而言，首先，在任务推进过程中，应建立阶段性评估机制，结合定量指标与专家判断，及时对技术路径与资源配置进行动态调整。其次，科研激励体系应从成果导向转向过程导向，强调中间产出与组织协同，激发各类主体在高风险任务中的持续参与意愿。最后，技术团队和任务结构应具备灵活重组能力，使不同路径之间能够实现及时互换与资源共享，从而在一条技术路径被证明不可行时，相关人才和资源能够快速整合到其他有希望的路径，最大限度减少沉没成本，在知识流动与能力重构的开放生态中保持整体创新系统的活力与韧性。

三、数字时代构建新型举国体制的政策建议与实施路径

在前文系统阐述构建面向数字时代的新型举国体制的理论框架基础上，本节进一步聚焦其政策转化与实施路径，围绕新型举国体制的内在逻辑与面临的现实考验，提出构建可操作、多层次、可动态调整的政策体系，并能够统筹国家战略导向与市场机制活力，与数字时代的生态化、网络化、智能化特征深度融合，重点完善制度保障、激励机制、资源配置和创新生态建设，推动制度变革的有序演进。

（一）打造多层次协同的创新主体生态体系

新型举国体制的核心在于重构政府、市场与社会主体的功能边界和协同机制，通过制度设计释放多元主体的创新效能。在实践中，要强化企业在创新任务中的主导地位，赋予其技术路径选择权、资源整合权与成果转化权。要充分释放企业创新活力，必须持续优化营商环境，通过数字化手段解决企业创新的核心痛点。营商环境的建设目标在于，在缩短审批时间的基础上，聚焦降低创新的制度性交易成本（如数据获取、合规验证、维权救济），从便捷办事跃升为赋能创新。进一步，为构建安全可信的数字创新环境，可着力发展以区块链技术为核心的数字信任基础设施。例如，利用智能合约实现政策补贴的自动核验与触发发放，政府与头部企业共建区块链数据交换标准等。同时，需建立更具适应性的监管框架，例如引入“创新容错”机制，允许已备案的研发主体在特定探索周期内出现一定概率非主观、无重大风险的技术错误。与此同时，科研机构与高校的功能定位也需相应调整，即从科研成果产出中心转向基础研究提供者与技术供给源，更多承担底层理论研究、关键技术验证等高风险、高不确定性的研究任务，形成以企业牵头、科研支撑、应用场景嵌入的创新结构。

跨主体协同的可持续运行有赖于知识、人才、数据等要素在不同组织间的顺畅流动与制度保障。为此，需构建更有弹性的制度安排，例如建立灵活的人才流通机制，鼓励科研人员在高校、研究机构与企业间多向、自由流动，允许其以多重身份参与创新任务，促进知识共享与能力互补。同时，应将数据这一新型生产要素纳入国家层面的统筹共享机制，通过建立统一的数据流通规则、产权确认制度与算力调度平台，实现数据资源在不同机构间的规范流转与协同使用。在确保安全与合规的前提下，推动高价值科研数据和基础设施的开放共享，为跨界合作提供稳定可预期的制度环境。

（二）创新适配数字时代的政策工具箱

制度是否具备应对复杂技术变革和高度不确定性环境的能力，关键取决于政策工具的设计与配置方式。面向数字时代，必须对传统政策工具进行全面的数字化升级，构建灵活、高效、富有韧性的新型工具箱，为应对数字时代的技术不确定性、资源配置复杂性与创新组织多样性提供坚实支撑。

在财政支持方式上，应由以往以项目制为核心的拨款机制，转向围绕任务目标与组织平台配置资源的任务制和平台制模式。相较于传统的项目管理模式，任务制更关注目标导向和过程开放性，平台制则强调资源聚集、跨主体协同和持续迭代的能力。这一转型要求财政资金在不同技术路径间具备灵活流动能力，通过建立基于客观数据的动态流动机制，确保资金能够精准投向显示出生机与潜力的技术路径，并对未达预期的探索路径进行快速止损与资源重组，避免资源的早期锁定与技术发展的路径依赖。

在科研激励方面，需要超越唯成果论的单一导向，转向兼顾过程激励与探索容错的结构性安排。在原创性和颠覆性技术探索中，尤其是在原始创新与底层突破方面，失败往往是通向成功的必经阶段，因此，应为高不确定性创新提供风险缓冲与稳定预期。对此，可设立专门支持前沿探索的高风险科研基金与容错性实验基金，评审重点从确保成功的可行性承诺转向对研究团队潜力与科学问题价值的前景评估。基金应明确允许乃至预期一定比例的失败，降低创新主体对绩效考核的敏感性，从而激发其长期投入与技术试验的意愿。

在资金支持方面，构建一个风险收益谱系完整、长短期资本协同的多层次金融支撑体系。政府可通过引导基金与市场化子基金相结合的方式，搭建支持基础研究与战略技术研发的长期耐心资本平台。同时，设计灵活的风险补偿与收益让渡机制，引导市场化资本敢于投向半导体设备、工业仿真软件、量子计算等关键但商业回报周期漫长的硬科技领域，形成国家引导与市场决策的良性互动，共同支撑技术创新的全生命周期。

在新型创新要素的制度性供给方面，应加快建设具有公共属性的国家级要素基础设施。数据、算力、算法等不应长期由少数平台封闭掌控，而应通过统一的产权规则与共享机制，转化为可被广泛使用的生产资源。具体而言，应加快建设全国统一的数据产权登记与流通平台，设立面向中小企业与科研机构的公共算力池，并推动形成通用化、模块化的算法接口标准库，保障新型创新要素的公平可及、成本可控与结构开放。

（三）推进渐进式与开放式的制度演化路径

构建新型举国体制并非一蹴而就的制度跃迁，而是一个嵌入式、渐进式的演化过程，既要依托国家战略引导形成可持续的改革动力与制度反馈机制，也需兼具地域与领域的差异适配性，以及从局部试验走向体系构建的可复制性与可推广性。这一演化过程应始终秉持“干中学”的实践哲学，与快速演化的数字技术生态同步迭代、共同进化。

推进制度变革的着力点应在具备雄厚产业基础与多元创新主体集聚的区域，建设新型举国体制的制度试验区。如，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重要经济区域，已具备数字基础设施完备、科研资源密集、产业链体系健全等关键条件，可率先开展平台化任务组织、跨主体资源协同、数据要素市场化配置等关键制度的探索与实验，通过在小范围内进行压力测试和闭环实验，快速积累经验、发现问题、验证效果，形成具有区域标识度和全国借鉴意义的“制度原型”。

以典型战略性产业场景为依托，推动试点示范机制的纵深推进。自动驾驶、智慧医疗、工业互联网等领域具备高度复杂性、跨界协同性与政策敏感性，是检验制度适配性与创新组织能力的理想环境。通过将政策资源、市场需求与应用场景有机联结，强化任务牵引、组织联动与制度创新的协同效应，进而构建出以真实场景为触发器的制度反馈和迭代机制，实现制度与产业在实践中的共同演进。

在区域试验与产业示范的基础上，进一步推动制度经验向国家层面的吸收转化与制度化定型。系统总结地方探索中的有效做法与共性规律，将其凝练为可复制、可推广的制度模块，并适时通过法律法规、国家标准或政策框架等形式予以固化。由此，推动制度变革从点状突破迈向面状扩散，从而提升制度供给的整体一致性与协调性。

此外，在发挥新型举国体制优势的同时，也要主动加强与全球科技治理体系的互动适配。一方面，应以国家技术安全为底线，加大对关键技术与战略资源的保护力度；另一方面，积极参与国际规则与标准制定，特别是在人工智能、数据跨境流动、平台治理等新兴领域，提升中国在全球科技治理体系中的制度塑造能力与话语权，实现内嵌安全与外部开放的动态平衡。