构建适配高质量发展的政府债务管理长效机制

构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制是保障“十五五”时期经济稳定、金融安全和推动高质量发展的必然选择，对于维护国家经济安全和社会稳定具有深远意义，也是推进国家治理体系和治理能力现代化建设当中不可或缺的一环。地方政府债务作为助力我国更加积极的财政政策提质增效和保障财政可持续性的有力工具，本文建议通过开展收益核算、引入市场定价机制、推动地方财政可持续、发挥地方债务管理积极性等措施，更好地平衡风险与收益、创新与规范、效率与公平，为高质量发展增添新动力、释放新活力。

开展地方债投资项目收益核算

聚焦高质量发展，实现资金精准投资。在经济高质量发展背景下，地方专项债作为地方政府基础设施建设的重要资金来源，在促进社会发展、改善民生福祉方面发挥着重要作用。债务资金多用于调结构、补短板、增后劲的重点项目上，提高基础设施与产业结构的配套程度，营造有利于高质量发展的经济环境。从发行规模来看，截至2025年11月底，全国已发行新增地方政府专项债券4.45万亿元。从投向领域看，地方政府债券主要投向公益性基础设施、市政设施、保障性住房、交通基础设施建设和社会事业等领域。地方专项债券落实到实体政府投资项目，扩大专项债券用作项目资本金范围，在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，并做好专项债券项目融资收益平衡，具体投资项目及其收益来源如表1。

保障项目有效收益，拓展收益核算体系。随着政策不断完善，地方债支持领域持续扩围，从传统基础设施扩展到新型基础设施、新能源项目乃至政府投资基金等新领域。收益来源也日益多元化，从传统的通行费、租金、经营收入等扩展到投资回报、数据价值化、生态补偿等新型收益来源。但专项债券的核心要求始终是“项目收益自平衡”，即项目必须能够产生持续、稳定的政府性基金收入或专项收入，且这些收入必须能够完全覆盖债券的本金和利息，所有领域项目都需遵循这一根本原则。

开展地方债投资项目收益核算，旨在通过对项目经营性收入、成本结构以及现金流回收能力进行系统测算，全面评估项目的真实收益水平和偿债保障能力。同时，不同领域专项债项目的收益特点各异，需要因地制宜、因项目制宜设计收益模式，确保项目收益自平衡。鉴于地方债投资项目通常具有公益属性或准公益属性，且项目投资规模大、建设周期长、回报周期慢，政府需要建立完善的收益核算体系。

首先，在项目筛选阶段，明确投资项目能够产生一定收益。其次，确定项目产生的收入是否能合理地成为偿还来源。最后，确定项目收益是否能够足额覆盖债券融资本息。此外，在核算基础上，建议强化项目运营管理、优化经营模式、拓宽收益来源，推动项目实现可持续现金流，提高专项债自偿能力与财政资金使用效率，将部分公共建设与长期经营性回报结合，将“输血式财政依赖模式”逐步转为“自身造血模式”，有效缓释地方政府债务风险、提升政府投资的整体效益。

夯实上级监管与市场约束的双支柱

聚焦债务发行利率，实施差异定价机制。实施发行市场利率差别定价机制，以充分揭示风险差异，体现在两个方面。一方面，根据项目收益稳定性、现金流覆盖能力、建设运营不确定性等风险因素，进行差异化利率定价。地方债投资的项目存在较大的差异，在项目投资前对项目性质进行识别，风险低的项目以较低利率发行，风险高的项目在市场中体现更高的风险溢价，从而使融资成本与项目质量相匹配，更有利于项目的风险鉴别。通过这一机制，可引导资金更加青睐优质项目，强化市场约束，避免盲目举债，提高地方债资金配置效率和整体风险防控能力。

另一方面，依据地方财政实力、债务负担、项目质量等因素，设置不同的发行利率，将不同主体的风险水平真实体现在融资成本中。由于各地资源状况差异很大，各地债务形成的资产质量也不尽相同，所以处理地方债存量必须坚持“一地一策、一债一策”，通过对地方债发行市场利率的差异的方式，对不同的地区设计适配该地地方债投资的项目，以更好的应对风险。具体而言，经济实力强的地区利差维持在低位，如上海、北京、浙江等地，而部分经济欠发达地区的地方债发行利差则应处于高位。由此，实施地区差异化定价，促使市场有效识别和定价风险，从而强化预算约束，引导资金流向优质项目和治理能力较强地区，提升地方债发行和资金配置的规范性与效率。

鼓励项目定价市场化，完善定价约束机制。当前我国地方融资平台所依托的公用事业定价也普遍处于相对偏低水平、滞后于社会经济发展水平和居民改善需求，这一现状在一定程度上扭曲了资源配置效率，也制约了融资平台的可持续发展。同时，政府对公用事业价格给予补贴之后造成低价，致使居民消费增加，从而进一步推动补贴增加，会形成恶性循环，对地方债务资金管理不利。加之，当前物价水平持续偏低，通过适度调整价格起到刺激经济发展的效果，为项目定价提供了很好的改革窗口期。

为应对公用事业定价的市场约束机制缺位的问题，首先，应理顺城市公用事业定价机制，更多引入市场化定价方式，如阶梯定价、依据用户负担能力定价等，让公用事业价格既能反映成本与价值，又能兼顾社会公平。通过明确市场化、可持续的转型方向，推动地方融资平台从传统的“政府依赖型”向“市场运作型”转变，提升其自身盈利能力与市场竞争力，进而更好地助力城市高质量发展。其次，理顺价格机制、提升服务水平，不断满足人民群众对美好生活的追求，使公用事业发展总体上与社会经济、人民需求相适应。同时实现对收入较高人群的差别化调节、提供差异化服务，丰富公共产品和服务供给的层次。

推动地方政府财政可持续性

稳定推动经济发展，坚持发展中化债。第一，坚持“在发展中化债”的基本思路。着力拉长债务期限、优化债务结构，实现债务规模与经济发展的良性互动，以更好地促进债务在经济发展中逐步化解；通过结构优化与工具创新，使其成为推动经济高质量发展的合规制度性贡献，而不是潜在风险源。第二，地方政府持续推进化债，加速脱虚向实，助力实体经济发展。增加受监管的地方发债进入新的投资项目，同时通过地方政府债券绩效管理，实现“融资”与“绩效”的精准匹配；优化地方专项债务适用范围和投向领域，提升债务资金使用效率，注重降低债务成本，为项目投入使用的效果提供保障，奠定项目收益促进当地经济发展的坚实基础。第三，按照债务形成的资产性质进行分类，对于市场属性较强具有现金流的项目、无现金流的公益项目，重视债务重组的化债方式，实施相应的措施将其风险予以化解。同时，加强再融资债券投后管理，健全偿债保障机制，防止形成后续风险。依据债务产生的性质以及各地资产资源状况，灵活选择化债的技术手段，实行分类治理，选择资产出售、资产置换、股权转换、资产证券化等方式消化存量债务。在促进经济良性循环发展的前提下，统筹化债与经济增长，防止化债对地方经济产生不良影响，实现“在发展中化债，债务促发展，发展化债务”，激发地方财政积极性与可持续发展动能。

增强地方自主财力，减少债务融资压力。第一，夯实地方税制体系，着力培育稳定性、成长性的地方主体税种。构建稳定、可持续的地方税收体系是理顺中央与地方财政关系，建设现代财政制度体系的核心支撑。深化财税体制改革，增强地方财政自主能力，一方面，要稳步推进消费税征收环节后移，稳定下划地方，把属地收入由卖方辖区转换为买方辖区，强化消费税的特殊调节作用；另一方面，同步推进风光资源税等地方税种的授权立法，扩大差异化税制的地方试点权限，以激发地方财政主动性。第二，更新传统税制适配性，修补结构性空缺。适时推出新税种或税目，回应消费结构和公共治理目标的新变化，研究增设里程消费税、风光资源税，适应性提高成品油消费税税额标准。系统推进新业态税收体系建设，既要构建适应新业态经济形态特征的新税种，又要对传统税制进行适应性更新，实现税制“增量创新”与“存量优化”并举。第三，持续优化债务结构，加强中央事权和支出责任。近年来，随着更加积极的财政政策的实施，政府法定债务规模增长较快，出现国债占比较低、地方债占比高，以及一般债占比低、专项债占比高的地方现状，政府债务结构有待优化。通过进一步处理好国债与地方债、地方债当中的一般债与专项债、地方债中再融资债券的比重等比例关系，适度调高国债支出和一般债支出占比，进一步加强中央事权和支出责任。

有效发挥地方债务管理积极性

完善“自审自发”改革，规范债务项目管理。地方政府债务“自审自发”改革赋予地方更多的灵活性和自主性，有效加快债券资金发行使用进度和提高配置效率，但仍存在投资项目储备遴选亟待精细化、全流程监管难度加大等问题。一方面，应该加强对市县遴选工作的业务培训和抽查，鼓励各省因地制宜探索可复制可推广的相关经验，在“自审自发”模式中要完善省级内部审核机制，对项目实施方案进行严格把关。在发行环节和使用环节应推进穿透式监管，依托专户管理、信息化系统以及跨部门数据对接，实时掌握项目进度和资金使用成效。另一方面，监督各地政府应严格执行负面清单与正面清单，对拟申请专项债的项目进行深入的可行性研究与经济收益测算。在项目储备库中进行分层分级管理，定期更新、动态监测，确保项目质量与合规性。

赋能政府引导基金，引领地方经济发展。为更好引领社会经济高质量发展，建议将部分专项债资金投入政府引导基金。在高质量发展背景下，所需投资的高新技术产业存在竞争风险大、上下游投资产业链长、资金规模大的情况。在这方面专项债资金在期限、资金规模等方面都具有一定优势，通过发挥好“专项债+政府投资引导基金”的“一加一大于二”的机制创新作用，撬动更多社会资本加持，解决社会资金自身投资顾虑较多的问题，赋予地方“投资于人”的财力底气，解决教育、医疗、养老等方面的后顾之忧，以更好的帮助地方经济发展，从而有利于稳定居民预期，提振消费意愿，建设强大国内市场。

党的二十届四中全会审议通过的“十五五”规划建议提出，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。未来，随着政府债务管理长效机制的不断优化以及全生命周期管理的逐步加强，政府债务将在统筹发展和安全、支持经济社会高质量发展方面发挥更加重要的作用。

本文获得国家社科基金“推进共同富裕的数字财税治理研究”（22VRC121）项目资助。

中央财经大学财政税务学院教授 白彦锋；本文第二作者为中央财经大学财政税务学院 尹俊烨