国资委定位变化：所有权人职责 = 出资人职责 + 其他职责

作者：吴刚梁

老吴注意到，在《企业国有资产法》（“小国资法”）里，各级国资委对国有企业行使出资人职责。但是，在《国有资产法》草案（“大国资法”）里，规定了国资委具体履行企业国有资产相关所有权人职责。

这是国资委职能定位的一个重大变化。

老吴此前撰文认为，《国有资产法》草案将“出资人职责”改为“所有权人职责”，旨在解决“出资人”概念在非企业类国有资产（如土地、矿产、公共设施）上适用性不足的问题，毕竟自然资源国有资产不存在所谓“出资人”。所有权人职责这个概念能够更好地全面覆盖，所以是一个立法技术的问题。

于是老吴认为，履行“出资人职责”变为“所有权人职责”，仅仅是表述方式发生了变化了而已，两者的职能与权利没有发生太大变化。

但是，情况可能并非如此。老吴在后续的研究中发现，针对国资委而言，这不仅仅是概念的变化或者立法技术问题。

首先，草案并没有取消“出资人”的概念。草案仍然规定，国务院和地方人民政府授权本级国有资产监督管理机构、财政部门等分别对相关国家出资企业依法履行出资人职责。

所以两者不是替代关系。按照草案，对实体类企业国有资产而言，国资委既履行出资人职责，又履行所有权人职责。

因此，这又需要进一步分析：国资委履行所有权人职责的表现形式就只是出资人职责？还是说，在出资人职责的基础上，再加上其他职责？也就是说，所有权人职责 = 出资人职责 + 其他职责？如果是这样，那么“其他职责”是什么呢？

设立国资委是一个伟大的创举，但是，国资委的职能定位一直是充满争议的话题。我在新书《国企改革的逻辑》中提到，经过一轮又一轮的改革，目前国资委对国有企业实际上履行“老板+婆婆”的职能。其中，“老板”相当于股东职能或者出资人职能；“婆婆”相当于国资监管职能。

2008年出台的“小国资法”，要求国资委做一个“干净的出资人”，这样更符合政资分离、政企分开的原则。业界也希望国资委减少对国有企业的干预，维护企业的法人财产权与经营自主权。因此，只做“老板”，不当“婆婆”成为当时改革的期待。

但是，根据老吴的观察，新一轮国企改革保留了国资委“老板+婆婆”的职能。体现在，国企改革三年行动阶段，确立了国资委“三位一体”职能定位，具体包括履行国有企业出资人职责、国有资产监管职责（含垂直管理）、负责国有企业党的建设工作。但在“管资本”模式下，“老板”与“婆婆”两项权利都有所削弱。在深化提升行动阶段，“三层架构”遭冷落，加上全面推进“穿透式”监管，国资委的两项职能又都有所强化。

我们如何看待国资委的“婆婆”情结？我在《国企改革的逻辑》中说，有学者认为，“婆婆”职能其实是股东的剩余控制权，是“老板”职能的自然延伸，而不是另一种性质的职能。我们现实中也经常遇到类似的情况。即使是私营老板，也经常会深入到私营企业去抓经营管理，这是他们对自己企业负责的表现。

实践中，国有企业如果出了问题，比如安全生产责任，国企债务危机，政府一般都把国资委作为问责单位。因此，国资委作为股东能不管吗？怎么能说是国资委的手伸得太长呢？特别是在改革过渡期，国资委所做的工作，很多都是探索性的，法律没有明确的规定，也没有标准可参照，因此，需要国资委这样的“婆婆”来把关，需要出资人来行使剩余控制权。

时任国资委主任李荣融曾经说：国资委对企业是管理经营，是内部的监管，并不是外界所说的那种外围“监管”，就像银监会、工商、税务、审计等部门的那种行业监管。国资委的重要职能是保值增值，就好比企业的“老板”，是出资人对自己资产的监管，更多的体现在经营方面。

这次草案规定，除了各级政府直接履行的所有权人职责，国资委履行实体企业国有资产所有权人职责包括：应当增强战略协同，加强企业国有资产管理，推进国有经济布局优化和结构调整，推进科技创新，增强核心功能，提升核心竞争力，维护企业经营自主权，推动完善中国特色现代企业制度，实现国有资产保值增值。

显然，这里的“所有权人职责”并不等同于“出资人职责”，因为出资人权利主要是资产收益、参与重大决策、选择管理者；出资人职责是“国有资产保值增值”，也主要就是“老板”职能。

而上述所有权人职责除了国有资产保值增值外，还有国有资产管理、履行功能使命、实施国家产业政策等等，这些似乎更接近一些行政管理职能。

老吴注意到，这里规定的“所有权人职责”，与此前中央文件确立的国资委的定位也基本一致：即国有资产监管机构作为政府直属特设机构，根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责，科学界定国有资产出资人监管的边界，专司国有资产监管，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。以管资本为主，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，更好服务于国家战略目标，实现保值增值。

因此，《国有资产法》草案给国资委的新定位是履行所有权人职责，突破了此前“小国资法”要求国资委“做一个干净的出资人”的定位，回归与强化了“老板”+“婆婆”职能。因此，可以理解为：所有权人职责 = 出资人职责 + 国资监管等其他职责。

国资委“婆婆”职能长期受到社会诟病，有观点认为国资委手伸得过长，会侵犯企业的经营自主权，不利于国企经营与发展。

但据老吴了解，国资委方面的担忧正好相反：国企的不当行政干预主要来源于其他行政机关，而非国资委。其他行政机关特别是经济管理部门，对国企不负经营责任，却手握重权，其干预方式也带来各种不良后果；国资委的监管具有专业化、法治化等优势，不能等同于一般的行政干预。

因此，不难理解，只有加强国资委对国有企业“排他性”的监管，才能真正维护企业经营自主权。国资委等这些担忧也体现在草案对所有权人职责的表述上，比如“增强战略协同”“维护企业经营自主权”。草案在这方面的表述，与金融、文化企业国有资产所有权人职责完全不一样。

总之，对于国资委的新定位，草案的规定与此前文件略有不同，存在一些微妙的变化。但这毕竟只是草案，最终修改会是什么结果，还要取决于各方面的博弈。

更多国企改革内容，请关注老吴新书《国企改革的逻辑》。

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