北极治理困境应如何突围

戴瑛张明月

欧盟外交与安全政策高级代表卡拉斯近日在挪威“北极前沿”大会上表示，欧盟需要全新的北极政策。同时，北约也启动了“北极哨兵”军事规划工作。这一系列动向表明，原本相对封闭的北极地缘空间，逐渐被大国地缘战略博弈的张力所渗透。在这场围绕北极地区主导权的地缘角逐中，北极国家的战略取向调整与北极理事会的机制性梗阻相互交织，对北极治理形成掣肘，其不仅深刻重塑着北极地区的安全架构与权力分配格局，更需要我们重新审视北极现有的治理机制。

经过多年的发展，北极治理已经建立起全球、区域、国家三个层次，多个利益攸关方参与的多元合作机制。《联合国宪章》《联合国海洋法公约》和《斯瓦尔巴条约》为北极的国际治理提供了基本的法律框架和基本遵循。1996年成立的北极理事会始终被界定为北极地区治理的核心机制，其设立初衷在于搭建北极国家的协作框架，推动各方在环境保护、极地科研、原住民权益保障等领域开展务实合作。但近年来北极理事会固有的机制性局限逐渐显现，治理效能显著弱化，功能定位逐步偏离原本的协作导向，从聚焦议题合作的实践场域，异化为大国角逐地区影响力的权力博弈空间。

当前北极治理面临多重困境：一是北极理事会赖以运作的协商一致原则已因美俄对抗而陷入功能性失效。双方对抗使理事会陷入决策僵局，无法形成有效的集体行动。二是观察员国权益失衡进一步加剧理事会的治理困境。观察员国合理诉求难以得到体现，既削弱了理事会的包容性，也使得全球北极治理的多元参与格局困难重重。三是原住民权益保护的虚化凸显了理事会治理的价值偏离。北极理事会虽将原住民事务纳入治理范畴，但缺乏有效的执行监督机制，使得相关权益保护条款沦为形式，未能真正落实到治理实践中。四是北极气候治理正被地缘竞争所挤压。这种治理重心的错位，使得北极理事会无法发挥应对全球性挑战的协调作用，反而成为大国地缘竞争的舞台，严重背离了其成立初衷。

北极国家的博弈困局与作为北极治理机制核心的北极理事会的失灵，本质上是后冷战时代国际秩序转型期的必然结果。破解当前困局，避免北极沦为地缘政治“新裂痕线”，需要各方摒弃“强权即公理”的丛林法则，共同构建多元协同、包容普惠的北极治理体系。

首先要强化遵守国际法的政治意愿，筑牢北极治理法治根基。《联合国宪章》《联合国海洋法公约》等国际法规范应当成为约束各国行为的底线准则。国际社会需要强化主权国家遵守国际法的政治意愿，将北极治理纳入法治化轨道。

改革北极理事会治理机制是提升治理效能的关键。调整协商一致原则的适用范围，对涉及气候保护、原住民权益等议题采用协商一致原则，对地缘政治争议议题引入“加权表决”或“观察员国建议权”。同时，应扩大观察员国的参与权，提高其在可再生能源开发、生态保护等议题中的有效话语权。

推动国家间的务实合作与对话协商是缓解博弈张力的根本之道。中国和欧洲正探索北极新能源合作机制，在格陵兰岛试点可再生能源联合开发项目，实现经济利益与生态保护的双赢。加拿大与丹麦重启汉斯岛争端谈判的和解姿态，印证了对话协商的有效性。

重塑正确的安全观与发展观是实现北极长效治理的保障。地区大国应摒弃将北极安全等同于军事安全的狭隘认知，正视气候变化与生态危机等非传统威胁挑战。同时，应坚持共同但有区别的责任原则，平衡资源开发与生态保护的关系，推动北极地区的可持续发展。

‍北极的发展及其未来格局关乎人类的整体利益。北极国家的战略路径抉择与北极治理的机制性改革进程，将直接决定这片冰封地缘疆域的发展走向：是滑向对抗冲突，抑或是回归协作共赢；是沦为地缘竞争的角力场，还是成为多元文明交流互鉴的新载体。在全球秩序加速转型的关键节点，各方需恪守多边主义内核，坚守国际法基本准则，尊重各国主权完整与北极原住民合法权益，共同构建多元协同、包容普惠的北极治理体系。唯有确立这一治理路径，才能维系人类文明的共同价值，使北极真正成为全人类共享的宝贵地缘财富。因纽特人的古老谚语恰为这一命题提供了思想启示：“土地不属于人类，而人类属于土地。”这一植根于极地生态的传统智慧，为破解当前北极治理困境提供了重要的价值锚点与实践指引。（作者均是大连外国语大学区域国别研究院学者）