疏堵点破难题 稳步扩大制度型开放

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，对完善高水平对外开放体制机制作出系统部署，其中一条重要举措是“稳步扩大制度型开放”。“十四五”时期我国已将开放的重心逐步调整到制度型开放上，在“十五五”时期，乃至今后更长一段时间内，稳步扩大制度型开放是构建开放型经济新体制的关键路径。

图/中经视觉

探索制度型开放路径

制度型开放是一个涉及政治、经济和社会领域的概念，强调国家在内部建立健全的制度体系，以便更好地适应和参与全球化、国际合作和竞争的浪潮。制度型开放是相对于要素型开放而言的，要素型开放主要是商品的流入和流出，制度型开放则是规则和制度问题，包括经贸规则、法律制度、行业标准和管理模式等方面，更聚焦产权保护、产业政策、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、服务业开放等涉及国内经济运行的机制安排，也是“十五五”期间我国全面深化改革的重点领域。一方面，制度型开放主要是“境内开放”，是国内规则体系的“开放”与“重塑”；另一方面，制度型开放还强调了不同制度之间的冲突与协调，强调规则的统一和兼容性。此外，制度型开放更加重视规则的制定，需要在双边、多边之间来构建新的规则体系，更多是“规则导向”的治理体系，不仅对接国际规则，也强调要将我国国内规则升级成为国际规则。

改革开放以来，伴随着社会主义市场经济体制的确立，中国对外开放开始向多层次、宽领域的方向展开，大规模进行关税削减，多举措推进贸易便利化，通过“复关”和“入世”谈判嵌入全球生产分工体系。自2001年加入世界贸易组织（WTO）以来，中国严格遵循WTO原则和相关国际规则，全面参与国际分工和全球价值链建设，大幅削减关税，降低非关税壁垒，加快推进货物贸易和服务贸易两个领域的协同开放，仍然是以要素资源型开放为主、制度型开放为辅的阶段。2013年，上海设立了我国第一个自由贸易试验区，我国开始强调制度创新，《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》的核心原则是“‌法无禁止皆可为‌”，即在清单之外的领域，外商投资将享受准入前国民待遇，外商投资项目由核准制改为备案制，合同章程审批也改为备案管理，从而简化流程并提升透明度。2020年，国家发展改革委、商务部发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》，进一步缩减外商投资准入负面清单。全面实行负面清单制度，对接国际经贸规则，是我国主动扩大开放的重要举措。

“十四五”期间，我国主动对标国际高标准经贸规则。2023年6月，国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，率先在上海、广东、天津、福建、北京5个自由贸易试验区和海南自由贸易港开展试点，形成了一批引领性、开创性制度创新成果。以上海临港片区为例，当地率先对标实施高标准数字贸易规则，落地了一批数字贸易规则试点场景，并探索开展离岸数据加工、数据分析、数据存储等新兴业态。“十四五”期间，我国加强制度供给，向其他国家输出中国经验。例如，中老铁路是“一带一路”共商合作、共建项目、共享红利的生动例证，从路基到轨道，从桥梁到隧道，完全采用中国最新的高铁技术和标准，为规则标准“走出去”、加快“软联通”提供示范。“十四五”期间，我国累计推出110余项试点措施，涉及贸易、投资、知识产权等重点领域，形成近200项制度创新成果。

疏通重点领域堵点

制度型开放主要是服务业开放，包括金融、教育、医疗等重点领域，涉及的审批权限高、流程慢，如果涉及跨部门，那么难度将更大，地方政府对此的改革探索有待深化拓展。目前，部分改革主体缺乏足够积极性，比如自由贸易试验区虽然经过多年建设，全国首创的制度创新案例变得越来越难，先行先试探索尚未形成系统的保障体系，激励机制和容错机制还有待进一步完善。同时，企业参与国际标准制定的机制也有待健全。以新能源汽车为例，我国目前已拥有众多相关企业，德国、日本等传统汽车强国仍掌握标准制定的主要话语权，国内企业参与标准制定和修订工作较少，对制定行业领域规则标准的信息较为滞后。鉴于此，需有针对性地提出解决办法，打通堵点，化解难题。

一是构建条条块块联动的创新体。制度型开放更多涉及法律、制度、管理模式等方面的问题，就需要打破各个层级、各个部门、各个主体之间的壁垒和障碍，成为高效畅通、相互协同的一个创新整体。需要构建“条条”“块块”融合的集成创新机制，中央层面除了继续推进“一事一议”的改革措施外，还应加强纵向的“综合赋权”和“改革授权”。深圳前海需要加强自身能力建设，具备承接中央改革试点任务的能力，加强自身政策的协调性和一致性，并借助外部力量，尤其是省市级政府的统筹协调。制度创新不应是创新部门的“独唱”，而是上上下下相关部门的“合奏”。特别是当前改革开放迈入“深水区”，制度的局限性、僵化、短缺、滞后、非均衡等，在部分领域已经是社会生产力发展的阻碍。要把深化改革攻坚同促进制度集成结合起来，聚焦基础性和具有重大牵引作用的改革举措，加强制度创新充分联动和衔接配套，提升改革综合效能。因此，通过各类制度、政策和资源的整合与联动，在深圳前海、上海临港等改革开放试验区，更是要形成系统性、全方位的创新生态体系，就是要提升改革综合效能，从更深层次破解当前制度型开放面临的体制机制问题。

二是对接高标准经贸规则。制度型开放主要是对标国际高标准经贸规则，现行全球经济治理体系既无法适应新兴经济体话语权提升要求以及广泛参与议题设置诉求，也无法适应全球价值链深入发展的现实需要。国务院印发《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》，聚焦7个方面，提出80条措施，涉及服务贸易、货物贸易、数字贸易、知识产权保护、政府采购领域改革和“边境后”管理制度改革等领域。“十五五”时期要密切跟踪和牢牢把握国际投资、国际贸易通行规则的高标准演进趋势，实现我国由“规则接受者”向“规则引领者”的转变，既要做现行多边贸易体制合理部分的“守护者”，也要针对不合理或不适应经济全球化新特点的部分加以变革、调整、补充和完善。充分利用共建“一带一路”这一国际合作平台，总结、创新、推广全球治理的中国方案，打造国家和地区间高标准经贸规则对接的示范性制度安排，逐步形成符合经济全球化发展要求的更高标准国际经贸规则。数字经济等新兴产业领域，主动对标对接高水平数字贸易规则。为适应人工智能发展需要，对于存储本地化要求，以及数据跨境流动、网络内容审查、市场准入限制、数字知识产权保护、隐私保护等国际高标准经贸规则，要加强对接，签署更多双边多边数字贸易协议，帮助国内人工智能企业“走出去”。

三是加强全产业链集成创新。在推进制度型开放的体制机制上，打破各层级、各部门、各主体之间的壁垒和障碍，通过各类制度、政策和资源的整合与联动，形成系统性、全方位的创新生态。通过对标最高经贸规则促进经济新业态、新模式发展，自上而下常态化出台对接清单，注重创新措施的整体性，狠抓落实，让更多企业有切切实实的获得感。在落实好我国已发布跨境服务贸易负面清单的基础上，在自由贸易试验区重点推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序扩大开放，使自由贸易试验区的试点、试验和压力测试更具超前性和时效性。深化国内服务贸易领域改革，规范服务领域许可、资质和技术标准，提升服务业国际化服务能力。要加快推进优势产业标准制定。提高中国标准的国际影响力和输出能力，对新能源汽车、光伏发电产业、高铁动车等我国具有技术优势的产业，有必要将中国标准加快转变为国际标准，将国内规则上升为国际通行规则。这就要求提升我国企业的国际竞争力，从过去单纯输出低价产品，逐渐向提供生产、管理、品牌、服务等全产业链体系转变，从“中国造、全球卖”向“全球造、全球卖”的格局转变。探索制定绿色低碳产品进出口货物目录，支持示范区围绕当地产业发展，在财政、金融、税收、贸易便利化等方面出台政策，加大对列入目录中的货物支持力度。

四是在重点领域实现率先突破。继续发挥各类园区在外贸发展中的引擎作用与示范功能，推动综合保税区、自由贸易试验区等各类园区载体转型升级，强化其聚集、服务、创新功能，打造成为我国高端制造、物流、研发、销售、结算、维修中心，加快国际营销网络建设，支持商会、协会、企业通过自建、合建、委托等多种方式在境外建设展示中心、分拨中心、批发市场、零售网点、服务体系等。建立满足市场需求的国际结算机构、人民币在岸和离岸结算中心，最终形成以结算中心为连接点的网络化、多功能、多币种结算系统，构建支持对外贸易发展的全球金融结算、物流服务和法律服务体系。探索建立绿色贸易评价指标体系，加大对“一带一路”共建国家和地区的绿色能源投资，严控新增煤电投资，改造已有煤电项目，加强环境技术援助和合作，大力推动清洁能源装备、技术和服务“走出去”。围绕外向型重大合作平台、外向型常态化交流机制、离岸科技创新机制等前沿领域开展政策设计，聚焦高质量外资的稳定性与可持续性预期，跨境合作的便利性和自由化问题。

本文系国家社科基金一般项目“粤港澳大湾区科技创新促进未来产业发展的机制、路径与政策研究”（批准号：23BJL119）阶段性研究成果。

（中山大学粤港澳发展研究院副研究员 彭曦）