林伯强：发展中国碳交易市场有益于应对欧盟碳边境调节机制

来源：第一财经

欧盟碳边境调节机制由制度设计阶段全面转入严格执行阶段。

当前，以欧盟碳边境调节机制（CBAM）为代表的单边气候贸易措施正快速推进，全球贸易规则加速向以碳排放为核心约束条件的方向重构。欧盟自2021年正式推出CBAM以来，不断强化制度约束，并于2025年底公布一系列实施细则，为2026年正式进入收费阶段明确了系统性操作规则，标志着该机制由制度设计阶段全面转入严格执行阶段。

欧盟CBAM进入严格执行阶段，中国碳交易市场有望发挥作用

从最新细则看，CBAM在三方面显著收紧。其一，默认值机制由排放申报的参考工具转变为惩罚性门槛。自2026年进入实质性征收阶段后，企业若无法提供经第三方核查的真实排放数据，将被强制适用默认值。对于中国企业，该数值整体设定偏高，且在基准排放强度之上还会叠加10%~30%的惩罚性加成。其二，CBAM的征收力度将与欧盟内部免费排放配额的削减节奏严格同步，以契合WTO公平贸易原则。2026年初期欧盟免费排放配额比例为97.5%，对应CBAM征收比例仅为2.5%（即便免费配额名义比例较高，但因需乘以较低的基准排放因子，企业实际可获得的免费配额数量并不多）；该征收比例自2028年起加速提高，到2030年接近50%，并计划于2034年实现100%全额征收，届时欧盟内部免费排放配额将全部取消。其三，过渡期结束后，CBAM不再接受企业自行申报数据，所有合规数据必须由欧盟认可的第三方机构进行核查并出具报告，否则将直接触发默认值机制。

在此背景下，作为全球重要的制造业与贸易大国，中国正面临CBAM带来的双重压力。一方面，CBAM将直接抬升钢铁、铝等碳密集型产品的出口成本，削弱相关产品的价格竞争力；另一方面，这一机制不仅挤压国内高碳产业的国际市场空间，更对中国绿色低碳转型的路径与节奏提出了更高要求。值得注意的是，CBAM政策认可进口产品已缴纳的碳成本，这意味着出口国可通过开征碳税或将出口行业纳入碳市场等方式，实现碳成本的国内抵扣。由此可见，碳交易市场已成为中国应对CBAM的关键抓手。通过科学设计碳市场的覆盖范围与交易机制，中国出口企业进入欧盟市场时便能进行相应的成本抵扣，有效降低对欧缴纳的额外负担。因此，深入分析中国碳市场的建设与优化路径，是应对外部碳约束的核心。

应对CBAM背景下，中国碳交易市场的挑战

在CBAM不断演化与扩围的背景下，中国碳交易市场在制度设计、行业扩容及对外政策协调方面正面临多重挑战。

第一，碳市场建设路径清晰度不足，政策预期不稳削弱了市场主体信心。尽管全国碳市场初衷是覆盖电力、钢铁、水泥、化工等八大高排放行业，但受限于跨部门协调、数据基础及管理能力，目前仅纳入电力行业。其余重点行业在纳入时序、减排边界及配额规则上缺乏明确预期。对于工业企业而言，这种不确定性直接干扰了长期减排规划与资本开支决策。由于低碳转型具有高投入、长周期的特征，在碳价信号、政策导向及配额机制不明朗时，企业倾向于推迟或缩减技术改造投资以规避风险。这不仅抑制了碳市场对技术进步与结构调整的激励效应，更因配额结转、免费比例等关键细则的缺位，进一步放大了观望情绪。因此，提高政策透明度、尽早明确行业扩容路线图与配额分配原则，是稳定市场预期、引导理性投资的当务之急。

第二，行业间减排成本与潜力差异显著，易引发配额分配不公及碳价剧烈波动。钢铁、水泥等基础原材料行业具有排放强度高、工艺过程排放占比大的特征（如水泥熟料生产中的碳酸盐分解），短期内缺乏成熟的大规模替代技术，减排边际成本远高于电力行业。若在技术路径未成熟时过早或集中纳入，将导致配额需求激增，引发碳价短期过快上涨，进而增加宏观经济成本与产业运行压力。此外，中国碳市场目前主要采用碳强度控制而非严格的总量控制，这一机制在调节排放总量刚性与稳定价格预期方面存在局限。在此背景下，单纯依靠扩大行业覆盖面来强化减排约束，可能在短期内放大价格波动与行业分化风险。因此，扩容进程需在减排目标与经济稳增长间寻求平衡，通过差异化配额分配、分阶段引入及配套调节机制，合理平抑不同行业的合规成本，避免对产业竞争力造成过度冲击。

第三，国际碳边境调节政策走向的高度不确定性，加剧了外部环境的复杂性。虽然欧盟CBAM扩围大势已定，但具体覆盖行业的界定、实施节奏仍受其内部政治博弈、产业评估及国际谈判等多重因素影响。除欧盟外，美国、日本、加拿大、澳大利亚和韩国等国家正纷纷酝酿类似的碳边境调节政策，全球碳关税呈现多点扩散趋势。各国在碳定价机制、关税设计及覆盖范围上的差异，可能使国际贸易中的碳成本结构更加复杂，进而影响中国出口产品的竞争力。当前，中国碳市场仍主要服务于国内减排目标，尚未充分嵌入针对跨境碳壁垒的系统性响应机制。如何在实现国内“双碳”目标的同时，有效缓解国际碳关税对重点产业的冲击，成为碳市场未来发展的关键命题。因此，中国在推进碳市场扩容与制度完善时，需动态评估主要贸易伙伴的政策变动，前瞻性布局高碳行业纳入机制，以增强碳市场应对外部碳约束的韧性与适应力。

应对CBAM需进一步完善中国碳交易市场

为有效应对欧盟CBAM带来的外部冲击，并强化中国碳市场在国内气候治理与对外经贸博弈中的功能定位，有必要系统推进碳交易体系的完善与升级。

第一，在统筹国内低碳转型与外部碳约束的基础上，稳步扩大覆盖范围并提升政策透明度。虽然当前中国碳市场主要覆盖电力行业，但随着CBAM进入实质性征收阶段，钢铁、水泥、电解铝及化工等高碳行业纳入碳市场已势在必行。这不仅有助于强化国内减排约束，也为出口产品在国际碳关税体系中争取碳成本抵扣提供制度基础。碳市场扩容应遵循循序渐进原则，防止激进操作引发市场震荡。行业纳入节奏需综合考量排放规模、减排潜力、技术成熟度及经济影响，并与国家能源结构调整、产业升级和技术进步路径保持一致。在配额分配上，应兼顾效率与公平，科学设定免费配额与拍卖比例，既要防止挤压企业生存空间，又要确保形成有效减排激励。同时，政府应建立动态评估机制，提前公布扩容时间表与配额规则，以增强市场确定性与企业预期管理能力。

第二，前瞻性应对全球碳关税扩散趋势，构建具备风险缓冲功能的碳市场制度框架。欧盟CBAM的实施标志着全球气候治理正从国内减排工具转向跨境调节机制，预计美国、英国、加拿大等经济体可能陆续推出类似政策。这对中国钢铁、铝、水泥等外向型高碳产业构成了持续压力。因此，有必要建立针对主要经济体碳关税政策的跟踪、评估和预警机制，系统分析不同政策设计对中国产业的影响。在此基础上，通过灵活调整碳市场规则，如行业纳入顺序、配额分配方式及减排激励强度，增强中国碳市场对外部碳关税冲击的缓冲能力，将其打造为企业应对国际碳壁垒的有效政策工具。

第三，主动参与国际碳市场规则与碳定价体系塑造，推动建立更加公平合理的国际协调机制。具体地，中国应通过多边与双边渠道，更加主动地参与国际碳市场规则和碳定价框架的讨论与塑造。一方面，应在联合国气候变化框架公约（UNFCCC）、G20、WTO等多边平台上，持续推动对碳定价工具与贸易规则边界的讨论，强调“共同但有区别的责任”原则在碳边境措施中的适用性，争取国际社会对发展阶段、产业结构和减排成本差异的合理考量。特别是在CBAM相关议题上，加强与欧盟的制度性对话，有助于在排放核算方法、默认值设定、第三方核查规则等关键技术环节中，减轻对中国企业的不利影响。另一方面，应探索推动不同碳市场之间的协调与互认机制，包括碳价格对标、碳成本抵扣以及合规标准衔接等，以降低多重碳定价体系并存带来的制度摩擦。通过提升中国碳市场在核算标准与监管透明度上的国际可比性，增强在全球体系中的制度兼容性与谈判博弈能力。

第四，充分发挥碳市场收入分配机制，构建支持产业低碳转型的资金闭环。随着内外部碳约束同步收紧，高碳行业面临的成本压力将显著上升。若缺乏有效的再分配与支持机制，碳定价可能短期内加重企业负担，削弱产业竞争力。因此，有必要通过制度设计，将碳市场收入系统性地用于支持低碳转型。具体而言，可将碳配额拍卖收益及相关财政资金定向投入低碳技术研发、关键设备更新和工艺升级改造，重点助力钢铁、水泥、有色金属等碳密集型行业突破技术难关，降低长期减排成本。此外，依托碳市场收入引导清洁能源替代推进与产业链协同减排落地，推动上下游企业凝聚起绿色转型的整体合力。

（作者系厦门大学管理学院讲席教授、中国能源政策研究院院长)