英国简史七：君主立宪制下的变革

光荣革命确立了议会的主权，奠定了英国君主立宪制的基础。但英国君主立宪制从确立到完善仍经历了很长一段时间。在此期间，王权逐渐受到限制而衰落，而议会的权力却节节上升，终于超过王权，成为英国政治中的最高权力机构。国王的权力受到限制，议会成为权力的中心，这主要体现在责任政府制度即内阁制的形成及发展上。那么，英国的内阁制是如何兴起的，其与国王、议会三者之间的关系又经历了哪些发展变化，以至于形成了如今“统而不治”的英王？

1.内阁制的起源及发展

内阁是英国行政机构的核心，其前身，远可追溯到中世纪的“小议会”“咨议会”，近可至都铎时期的枢密院。1540年，枢密院正式成立。最初枢密院成员约20人，主要由国家官员和王室成员组成。一般情况下由国王主持会议，并定期召开。会议内容是讨论政府的重大问题。

到都铎后期，几乎所有的国务要事都在枢密院讨论，枢密院由此成为国家行政大权的核心。

都铎时期的枢密院

斯图亚特王朝建立后，枢密院成员越来越多，活动多有不便。为更有效地进行工作，查理二世常把少数重要的大臣召集起来，在私人房间开会。这一会议被称为“密室会议”或“内阁会议”，简称“内阁”。此后，“内阁”逐渐替代了枢密院成为政府的决策核心。光荣革命确立了议会的最高主权地位，内阁也开始由一个御用机构转变为一个公开、独立的政治机构。一个新术语即“政府”开始出现并与内阁通用，这样，枢密院时代开始向内阁政府时代过渡。[插图]内阁逐渐成为事实上的中央政府机构。

安妮女王时期，内阁得以进一步发展。安妮女王性格软弱，优柔寡断，很难做出最终决策。为了改变这种状况，内阁大臣在开会时就事先举行碰头会，讨论将要提出的建议，并就此拟定初步的意见。由于财政的突出地位，这一时期财政大臣通常成为内阁大臣中地位最高的一位。于是，财政大臣自然地充当起召集阁僚的角色，并负责将讨论结果汇报女王。由于其地位的特殊性，当时人们将财政大臣称为“首席大臣”或“首相”，但其事实上并非内阁之首，只是作用和影响稍高于其他阁员而已。

进入汉诺威王朝后，连续两位外国君主为英国内阁制的发展带来了良好的契机。乔治一世和乔治二世身兼汉诺威和不列颠两地君主，很少主持内阁会议。为了在讨论时取得一致意见并把意见集中起来通知国王，内阁中就出现了一个负责召集和主持会议的领导人物，此人即后来的“首相”。1721-1742年，政府工作由下院多数党领袖罗伯特·沃尔波尔主持，其实际上成为英国第一任首相，也是英国历史上任职最久的首相。

沃尔波尔为其后任提供了主持内阁的经验。为巩固自身领导地位，保持内阁一致，沃尔波尔总是预先召集几位主要大臣交换意见。在内阁会议上，沃尔波尔的意见总是起着决定性作用。对个别政见不同的阁员，沃尔波尔总是毫不犹豫地将其逐出内阁。

沃尔波尔领导内阁的一系列做法，对内阁制的形成及发展产生了深远影响。1742年，沃尔波尔因失去议会多数支持，被迫辞职。此事标志着英国内阁制的形成。

从沃尔波尔下台到18世纪末，英国内阁制持续发展，责任内阁制开始出现。它表现为：内阁成员对政府事务集体负责，与首相共进退。这种现象最早出现在亨利·配兰领导内阁时期。1746年，乔治二世否决了配兰提名威廉·皮特为内阁成员的建议。配兰不肯让步，于2月10日带领全体阁员辞职。

乔治二世恼羞成怒，当即任命巴斯伯爵组阁。但巴斯不是下院议员，很难得到下院的必要支持。无奈之下，他只好在2月12日辞职。就这样，他总共只当了两天“首相”，在英国近代政治史上创下了一个新纪录，被讥讽为“48小时内阁”。面临政治危机的乔治二世只好请配兰等人复职。这一事件开创了内阁集体辞职的先例，对此后内阁制的发展有着重要意义。

乔治三世与首相诺斯

乔治三世即位后，对君权旁落大为不满，为此频繁更换首相，并在议会中培植了一个“国王之友”派。1770年，国王亲信诺斯成为首相，大大强化了国王主宰内阁的大权。1781年，英军兵败美洲，反对乔治三世个人统治的运动开始大规模兴起。反对派在下院发起动议，“现政府继续执政将毁灭国家，撤除他（诺斯）可以防止这种毁灭”。面对议会愈演愈烈的反对呼声，诺斯政府被迫辞职。全体阁员中除2人外，其余内阁大臣同时离任。诺斯内阁集体辞职表明“集体负责”的观念已深入人心，乔治三世的个人统治随之宣告结束。

到19世纪初，内阁日益成为一个独立于王权之外、依附于议会下院、主管行政的权力实体。1841年，罗伯特·皮尔领导的保守党在大选中胜利，皮尔不仅迫使维多利亚女王命其组阁，更进一步干预女王的侍女人选。在内阁中，他不甘居“同级阁臣之首”，而是居高临下，全面控制内阁及下属各部。此事标志着英国责任内阁制的确立。这样，英国在世界上率先打破了专制王权，并在架空国王的情况下建立了世界上第一个责任制政府。

2.政党政治的兴起

政党政治发端于英国。早在斯图亚特王朝复辟时期，英国就诞生了辉格党和托利党这两大政党，它们也是世界上最早的政党。此后，随着王权的衰落及议会主权地位的上升，英国的政党政治随之兴起。

17世纪七八十年代，英国议会内部围绕查理二世的兄弟、信奉天主教的约克公爵詹姆斯的王位继承问题，公然分为两派：一派坚持宗教改革原则，主张将信奉天主教的詹姆斯排斥在继承权之外，这些人被其敌人讥讽为“辉格”，意为马贼；一派则坚持王位世袭原则，支持詹姆斯继承王位，这些人被对手蔑称为“托利”，意为土匪。

两派各持己见，英国政党政治初见端倪。“辉格”和“托利”本属贬义，但屡次使用，人们就忽略了它们的本义，此后议会两派自豪地采用了这两个称号。

1685年，在查理二世的支持下，詹姆斯顺利登上王位，开始积极谋求恢复天主教，这引起了议会的强烈不满。在反对天主教复辟的基础上，托利党和辉格党联合发动“光荣革命”，将詹姆斯赶下王位，共同拥戴荷兰执政威廉和玛丽为王。为避免专制王权的复活，1689年英国议会通过《权利法案》，这成为英国从君主专制走向君主立宪制的重要标志。随着议会地位的提升，以议会为活动空间的政党政治也活跃起来。

威廉登位之初，即延揽“辉格—托利”两党人士进入内阁，共商国是。然而两派政见不同，争吵不休，很难达成一致意见。随即有人建议威廉从议会的多数党派中遴选阁员，以有效地避免意见分歧，之后政府工作果然比以前顺利了。这使得统治集团中的许多人意识到，一党内阁要比混合内阁有着更高的工作效率。此后，从议会多数党派中遴选阁员组建内阁，逐渐成为惯例。政党开始直接参与到国家的统治中，这也为以后议会多数党派控制内阁创造了前提。

汉诺威王朝入主英国后，连续两位外国君主造成王权进一步衰落，议会多数党派主导下的责任内阁制开始兴起，政党通过赢得议会选举得以上台执政，英国政党政治的发展步入一个新的阶段。此后，辉格党与托利党轮流执政，开创了两党制的先河。托利党与辉格党对阵100多年，它们各举旗号，各有政策，以执政党与反对党身份相见，这些都是政党制的萌芽。[插图]不过，这一时期的两党主要是在议会活动，它们并没有全国性的政党组织。

1832年议会改革是英国政党政治发展的重要转折点。“辉格党”和“托利党”两个称号沿用一百多年，直到1832年英国第一个议会改革法令颁布后，托利党和辉格党才逐渐获得“保守党”和“自由党”的称号。

议会改革期间，因辉格党多次提出改革议案，而被守旧的托利党冠以“自由党”的绰号。此后多年，“辉格”和“自由”两个称号同时使用，至60年代，自由党逐渐形成。“保守党”最初用来形容守旧、反对变革的托利派。不久，托利党新领袖皮尔接受议会改革的既成事实，并在塔姆沃斯向选民宣称：托利党应该支持改革，只要这种改革是出于善意，并且对维护现存的制度有益。从此托利党不再是抗拒变革的党，而是一个主张缓进、渐变的党，其党名也渐渐变成“保守党”。

辉格党与托利党

不仅如此，随着议会改革法案的通过，为争夺选民，两党的议会外组织也迅速发展，各地涌现出了形形色色的政治俱乐部和选区协会，争相争夺选民。之后，两党又相继组建中央组织，到19世纪后期，各党都逐渐建立了中央组织和广泛的地方组织网。

3.王权的衰微

英国是现代政治制度、议会民主的发源地，却也是世界上少数几个保留君主制的国家。“王”在英国源远流长，也是英国政治制度中是一个独特的现象：一方面，它没有什么实权，统而不治；另一方面，它又经历了漫长的历史演变，成为国家元首及英国的象征。

光荣革命确立了议会的主权，奠定了君主立宪制的基础。然而，此时的国王仍享有独立的行政权，他有权遴选政府大臣，并亲自主掌国务大事。此后，随着《兵变法》《三年法案》《王位继承法》等一系列限制王权的法案的出台，国王在行政、司法、军事等方面的权力逐渐被削弱乃至丧失。1714年，安妮女王死后无嗣。根据1701年《王位继承法》，王位将由詹姆斯一世的外孙女索菲娅及其后裔继承。《王位继承法》是英国历史上一部重要的立法，它再次体现了君主立宪制的本质。1714年，索菲娅之子、时年54岁的汉诺威选帝侯乔治登上英国王位，称“乔治一世”。汉诺威王朝由此拉开了序幕。

乔治一世以外国人的身份入主英国，他既不会讲英语，也不熟悉英国的政风民情。在内阁会议中，乔治要用拉丁文才能同大臣们交换意见，颇为不便。久而久之，乔治一世甚至把出席内阁会议当成了负担，自1718年起他便不再出席和主持内阁会议。1727年乔治二世即位后，同样对英国事务不感兴趣。连续两位外国君主为英国内阁制的发展带来了良好的契机，加速了王权的衰落。1760年，在英国土生土长的乔治三世即位后，对君权旁落大为不满。他认为祖父乔治二世“遇事推诿，不配做一位英国君主”。

为了强化王权，乔治三世通过封官晋爵在议会培植了一个“国王之友”派，大肆排斥异己，加强君主权威。乔治三世的个人统治引起了一系列政治危机，美国革命后，乔治三世个人统治寿终正寝，王权继续衰落。

1837年，年仅18岁的维多利亚继承王位，在她任内，英国君主完全变成了“虚君”。即位之初，辉格党首相墨尔本教导她如何做一个立宪君主。保守党大选获胜后，保守党领袖皮尔要求女王解除其身边自由党侍女的职务，女王愤然回绝。皮尔拒不组阁，造成所谓的“寝宫危机”。在阿尔伯特亲王的劝说下，政治上渐趋成熟的维多利亚当即接受劝告，邀请皮尔组阁，并根据皮尔的要求改组了宫廷。

皮尔凭借议会多数党领袖的地位迫使女王命其组阁、并干预女王宫廷侍从的事实，表明了“虚君制”在英国的建立。此后，维多利亚女王恪守立宪君主的本分，统而不治、超脱于议会党派政治之外，并以其友善的态度、严谨肃穆的品质和恪尽职守的精神赢得了人民的爱戴。维多利亚女王成为时代的表率，英国君主的声望达到了前所未有的高度，也成为后世英国君主的典范。

晚年的维多利亚女王

维多利亚女王以后，英王成为名誉职位。尽管从名义上说政府仍是“国王陛下的政府”，一切决定都要由国王做出；但事实上国王必须在每一个问题上服从政府的决策，国王反倒成了“橡皮图章”。

尽管如此，英王作为英国君主立宪政体的表征，仍然是英国政治制度中不可分割的一部分。世代相传的英王作为国家的象征、英联邦元首，其庄严威仪的活动展示了欢欣团结的景象，有利于维持政治稳定、英联邦团结。同时，终身在位的英王政治阅历丰富，其个人意见对政府仍有很大的参考价值。2020年新冠疫情期间，九十高龄、曾亲历二战的英国女王伊丽莎白二世鼓励民众，“不放弃、不绝望，是二战胜利日传递的讯息，只要坚守信念，就能跨过逆境”，以此向全民传达了必胜的信心。由此可见，英国“虚君制”的形成既是英国历史演变的产物，也是王权顺应历史潮流的结果，英国君主制由此被保留下来，并获得了人民的崇敬和爱戴。