“双速欧洲”能跑起来吗

冯仲平

来自德国、法国、波兰、西班牙、意大利和荷兰6个欧洲主要国家的财政部长28日举行视频会议，探讨如何打造“双速欧洲”模式，以便在优化内部决策流程的基础上增强欧洲的经济竞争力、防务能力以及整体发展势能。

事实上，“双速欧洲”甚至“多速欧洲”并非新鲜概念，而是在欧洲一体化尤其是多轮扩员过程中持续引发争论的问题。二战结束之初的1952年，以法德和解为源动力的欧洲煤钢共同体成立，欧洲一体化进程随之启动。作为煤钢共同体创始成员国，法国、西德、意大利、荷兰、比利时和卢森堡在当时那套超国家决策体系下总体协调顺畅，之后还建立了欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体。1967年，欧洲煤钢共同体、原子能共同体和经济共同体的主要机构合并，统称欧洲共同体。那段时期，欧共体成员国同步前进。1993年，欧共体进一步演化升级为欧洲联盟。

20世纪70年代开始，欧洲一体化范围不断拓展，欧共体和欧盟时期均有多轮扩员。在成员国越来越多的情况下，欧洲一致决策与行动的能力和效率遭遇越来越多掣肘。尤其是2004年那轮规模最大的扩员，一次性接纳波兰、匈牙利等十国，欧盟成员国在经济社会发展水平等方面的差异随之凸显。

一个具有战略选择性意义的问题随之产生：欧洲一体化的未来到底是追求“数量”即地理范围更大，还是追求“质量”即同质性或成员国间发展水平更加均衡？对于那轮争论的结果，欧盟随后以两轮新的东扩并纳入更多中东欧国家给出了答案。直至2020年英国“脱欧”之前，欧盟成员国数量达到28个，但内部决策和共同发展等方面的步伐变得更加拖沓。在关于“要数量还是要质量”的争论中，欧盟本以为做出了利大于弊的抉择，后来却越来越发现其中埋下了巨大隐患。

正是为了应对多轮扩员后欧洲一体化遭遇的困境，“双速欧洲”以及其他一些类似的概念被法德等欧盟主要大国提了出来。这类概念的核心在于承认成员国间存在巨大差距、一时难以同步前进的现实，为此允许部分成员国以特定领域为抓手加速一体化进程，其他成员国保持相对宽松的合作，按照自身节奏跟进，以此提升整合效率并降低成本，突破欧盟全体一致决策僵局、提升行动力等。不过，这种设想自提出之日起就面临诸多反对声音，被认为会严重割裂和损害欧盟的整体性。正是因为存在这样那样的争议，“双速欧洲”模式一直没能以法律或协定等形式确定下来。

但无论是否付诸正式形式，“双速欧洲”都已成为难以否认的事实。2010年前后爆发的欧债危机期间，法德提议以“核心欧元区”深化经济政策协调，遭到英国等非欧元区国家反对，但欧元区事实上成为“双速欧洲”的实践之一，是在成员国经济差距较大的背景下加强欧盟决策力和行动力的一种尝试。

如今，法德拉上波兰、西班牙、意大利和荷兰，以“欧洲六大经济体”的姿态再次推动打造“双速欧洲”，显然是与当前欧盟内外处境直接相关。近些年来，欧洲面临地缘安全危机、经济增长乏力以及跨大西洋关系震荡等多重挑战。随着欧盟一些成员国内部民粹主义思潮泛起，欧洲一体化的信念和实践遭遇挫折。其实，法德之前就曾在“双速欧洲”逻辑下，共同提出建立“先锋国家集团”的想法，即具有意愿和能力的少数国家率先行动起来，引领欧洲突破困境实现发展。那么当下，法德等国推动“双速欧洲”模式的新一轮努力前景如何？

‍这首先取决于国际形势剧烈动荡造成的压力或危机，是否达到足以迫使欧洲作出根本性转变的程度。过去几十年来，欧洲整体发展以及一体化进程都证明了这种“危机驱动说”。但当前的现实是：无论在对美政策、俄乌冲突还是深化一体化等问题上，欧盟内部都没能形成统一共识。这从侧面证明，至少在一些欧洲国家看来，当前危机还没大到除了一致行动外别无选择的程度。即便有了一致行动的意愿和共识，也还要看欧盟进行“二次制度创新”的能力。欧盟重大行动需要27个成员国一致同意，考虑到一些国家之间利益诉求差异显著，本就存在内部分歧，加之民粹政党崛起和政治拉锯愈演愈烈，以制度创新打破决策程序等方面的掣肘，将是“双速欧洲”重新跑起来并不断提速的关键。（作者是中国社会科学院欧洲研究所所长）