城中村改造中宅基地实际使用人与登记权利人不一致—为何如此普遍

律房律地曾在2024年2月发表过一篇名为《“城中村”改造中实际使用人与不动产登记权利人不一致，咋办？》微信公众号文章。结合近期工作实际，律房律地对于“城中村改造中实际使用人与不动产登记权利人不一致”这一动迁难题再次深化、研究，形成系列文章。

本文作为第一篇，首先深挖问题根源，重点分析为何城中村改造中实际使用人与不动产登记权利人不一致的问题如此普遍。

一、小产权房普遍

在现行有效的政策文件中，“小产权房”大体是指非本村村民持有本村宅基地及地上住房。参考有关报道，广东小产权房面积约10亿~15亿平方米，占住房总量的35%~50%。就“珠三角”的情况来看，“小产权房”的主要成因大体有二：

一是上世纪90年初，在市场经济的热潮中，“招商引资”成为各地政府尤其基层镇政府（包括街道办事处）的头等重要大事。那时的地方政府既没钱，又没技术，还没人才，招商引资的唯一抓手就是“土地”。再加上当时保护耕地的意识不强，土地管理的法治也较为宽松，基层的镇街、村甚至村民小组纷纷以地招商，一些投资人（早期以港奥台投资人为主）在集体土地上建设商品住房向社会出售。这是较早的且成规模的“小产权房”（在“珠三角”的政策文件中叫“集资房”）；

二是上世纪90年代末期，房改福利售房进入倒计时，许多国有单位为了本单位职工的住房福利，为了赶时间、赶进度，慌不择路地进村“购地”为本单位职工建设房改房，并按职级、工龄等条件分配给职工居住，但一直办不了不动产登记。

即使“小产权房”十分普遍，但国家一直明令禁止“小产权房”办理不动产登记。自然资源部、农业农村部刚刚颁布的《关于分类化解历史遗留问题扎实做好房地一体宅基地确权登记工作的通知》（自然资发[2025]217号）再次明确要求“守牢政策底线”，“小产权房”一律不得登记。由是，我国农村（尤其大城市郊区的农村）出现大量房屋实际居住、使用人并非房屋的物权意义上的权利人。

二、宅基地（房屋）不规范交易多发

村民之间交易农房的现象在经济发达地区较为普遍，各地政府通过政策引导和规范管理，试图确保这种交易行为的合法性。广州市政府对农村宅基地和房屋的管理较为规范，要求交易双方必须符合相关条件，如购买方必须是本村集体经济组织成员，且符合“一户一宅”等政策要求。如，《广州市不动产登记规程》（穗规划资源规字〔2023〕7号）第七十七条明确规定发生转移的材料包括“转让合同”。

虽然村民之间房屋交易互换的规则比较清晰，但在实际办理不动产登记过程中，村民因为法律意识薄弱、税费、规避一户一宅的限制等原因，有大量交易但未实际登记过户的情况。

三、继承关系复杂

第一，继承人多。不少被征收房屋原登记权利人过世已久，60、70年代出生潮，继承人众多。“广东”“农村”一直都被贴上生育能力旺盛的标签。

第二，房屋作为一般遗产处理易向旁支流动。不少地区的法律制度中，将房屋作为特殊遗产处理，首先确保配偶对房屋的居住权益。我国的继承制度中将房屋作为一般遗产处理，未作特殊区分。按照《民法典》第一千一百二十七条，第一顺序继承人为父母、子女、配偶，第二顺序为兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。继承开始后，由第一顺序继承人继承，第二顺序继承人不继承，没有第一顺序继承人继承的，由第二顺序继承人继承。第一千一百二十八条，被继承人的子女先于被继承人死亡的，由被继承人的子女的直系晚辈血亲代位继承。在上述规定下，被继承人如存在早亡（早于其父母身故）的情况下，其财产不可避免地向上流动（第一千一百二十七条），即使存在代位继承制度（第一千一百二十八条），仍不可避免地向旁支流动。房屋一旦向上、向旁支流动，房屋虽实际仍由原权利人（已故）的配偶、子女使用，但在办理继承、变更登记手续时困难重重。

第三，移居港澳、海外的权利人多。广东由于地缘优势，从清末民初开始就不断有流向世界各地的侨民，再到后期的偷渡港澳等，几乎家家户户都有“海外亲戚”。如房屋原权利人过世，即使继承人之间没有任何纠纷，但需房屋变更登记的，需要首先经国外继承人办理公证，再通过领事馆转递或认证后，再由国内公证处就房屋出具继承公证文书，才能办理房屋的变更登记。国外的律师、公证收费偏高，境外无权继承人的当事人，往往怠于理顺该等继承关，导致无法理顺继承关系。

四、宅基地使用权及房屋所有权不契合

第一，权利主体的单位不契合。《土地管理法实施条例》第三十四条规定：“农村村民申请宅基地的，应当以户为单位向农村集体经济组织提出申请；没有设立农村集体经济组织的，应当向所在的村民小组或者村民委员会提出申请。宅基地申请依法经农村村民集体讨论通过并在本集体范围内公示后，报乡（镇）人民政府审核批准。”宅基地使用权的权利主体单位是“户”，这与《民法典》规定的“自然人”“法人”“非法人组织”三大类主体似乎都存在着重大区别，且“户”内成员会随着出生、死亡、嫁娶、离婚、（被）收养等时有变化，又会导致继承、析产等难题。

第二，继承发生与否不契合。宅基地使用权的权利主体单位是“户”，单纯某一成员过世则无继承可言，宅基地使用权在户内流转，仅涉及转名问题。房屋所有权人的权利主体单位为个人，个人去世即发生继承事实，房屋所有权即发生转移。

第三，“共有”性质不契合。《民法典》第三百零八条：“共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。”根据上述法律规定，宅基地使用权通过“户”申请取得，户内人员有家庭关系，则应视为共同共有。相反，目前宅基地上房屋存在“按份共有”的不动产登记类型，按份共有的房屋权利状态与按“户”获得的土地使用权，无法契合统一。

五、小结

综上，实际我国的集体土地管理体系上，从一级交易（土地使用权来源）到二级交易（交易买卖、转让）行政管理规制较多，同时集体宅基地使用权以“户”为权利主体，与《民法典》规定存在差异，种种原因导致不动产登记权利人与实际使用人不符。

《乡土中国》中对此种“名实的分离”现象有精妙的描述——“长老权力下，传统的形式是不准反对的，但是只要表面上承认这形式，内容却可以经注释而改变。结果不免是口是心非。在中国旧式家庭中生长的人都明白家长的意志怎样在表面的无违下，事实上被歪曲的。虚伪在这种情境中不但是无可避免而且是必需的。”

如何合情合理合法地解决这种“名实的分离”的难题，极大考验征收工作的智慧。