欧洲会更团结还是更分裂？

民智评论

作者：万希梦，民智国际研究院研究助理

2015 年的夏天，地中海的风浪裹挟着绝望与希望，将大量战火中的中东与北非难民推向欧洲海岸。

此时，希腊和意大利，作为难民登陆欧洲的“南大门”，苦不堪言。

2022 年，俄乌冲突爆发，超过 400 万乌克兰人在欧盟内部自由流动、享受特殊待遇，却也在无形中加剧了成员国之间的负担不均与民意反弹。

近年来，德国、瑞典等国福利体系不堪重负，纷纷收紧庇护政策，极右翼政党借机将移民问题工具化，推动欧洲政治光谱整体右转。

难民问题早已不再只是人道主义议题——更成为撕裂社会、重塑政坛的关键变量。

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正是在这样的背景下，历经四年谈判的《移民与庇护公约》（The Pact on Migration and Asylum）于 2024 年 5 月 14 日正式通过，预计 2026 年 6 月起逐步实施。

它被部分政治家称为难民问题的“终极方案”，但其文本背后，却更像是欧盟各国在价值观与现实压力之间的艰难妥协。

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《移民与庇护公约》：效率至上，还是危机转嫁？

《公约》可概括为两大核心机制：“流线型、智能化”边境管控与“强制性与灵活性”并存的“团结机制”（Solidarity Mechanism）。

在边境管控上，欧盟将推行快速筛查与遣返程序，不符合条件者将在边境停留不超过 12 周便被遣返。技术层面将升级“欧洲庇护数据库”，通过生物识别技术防止移民在欧盟内部“二次流动”。

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这其中有两个重要的概念：第一，“安全国家”，指的是欧盟认为其内部基本不存在普遍性迫害、战争或系统性暴力，因此其公民通常不需要国际保护的国家。

国籍属于“安全国家”的公民在申请庇护时将进入 “快速通道” 进行审查，申请被直接批准的可能性很低，很可能被快速拒绝并安排遣返。

欧盟委员会 2025 年 4 月 16 日宣布将科索沃、哥伦比亚、摩洛哥、突尼斯、埃及、孟加拉国和印度列为“安全国家”。

第二，在第三方国家设立“遣返中心”，这一模式由意大利首先尝试，即先将不属于“安全国”的非法入境者遣送至欧盟境外与欧盟有协议的第三方国家等待完成遣返的法律程序，然后将其安排遣返至目的地国。

注：“安全国家”又分为“安全第三国”（Safe Third Country）和“安全原籍国”（Safe Country of Origin），前者是指庇护申请人已途经或停留过的、并能为其提供充分保护的非欧盟国家，后者指的是根据法律被认定为总体上安全、通常不会产生难民的国家。

而所谓“团结机制”，要求所有成员国必须分担难民压力，但提供了三种履行方式：直接接收难民、支付每人约 2 万欧元的资金捐助，或提供物资设备。

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这看似简便高效的程序背后隐藏着哪些风险和问题？

首先，该方案治标不治本。《公约》整体以危机应对为导向，侧重于边境拦截与快速遣返，本质上是一种应急管控逻辑。它并未触及难民产生的根源，如地区冲突、贫困治理等长期结构性因素。

这种“以堵代疏”的策略，可能使欧盟陷入“危机—反应—再危机”的恶性循环，无法从根本上缓解难民压力。

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其次，所谓“团结机制”可能加剧内部不公而非促进真正团结。该机制允许成员国在接收难民、支付资金或提供物资之间“三选一”，表面上赋予各国灵活性，实则可能固化甚至扩大成员国间的责任鸿沟。

经济强国可通过支付每人约 2 万欧元的款项替代实际接收，将安置压力转移至财政较弱、地理上处于前沿的国家。

这不仅可能加深成员国之间的对立，更可能使“欧洲团结”沦为一种可计价购买的责任转移机制，侵蚀欧盟赖以存在的共同体精神。

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而更具争议的是该方案的实施与其在人权保护与法律伦理方面的矛盾。

一方面，“快速遣返程序”（Accelerated Return Procedure）要求在边境停留不超过 12 周，时间压力可能损害庇护申请审理的审慎性与公平性，增加错误遣返的风险。

另一方面，“安全国家”是否真的安全还需打一个问号。政治异议者、少数族群、性别弱势群体及性少数群体等特定人群面临的个别化迫害风险，可能在“安全国家”的整体评估中被系统性忽视。

更值得警惕的是，在“第三方国家”设立遣返中心的模式，本质上是一种人权管辖权的境外转移。欧盟将审查与安置责任外包给非成员国，却难以有效监督这些国家是否遵循国际难民保护标准。

这种“责任规避”不仅可能使难民面临链式风险，也可能削弱欧盟自身在人权领域的规范信誉与国际道义地位。

关键国家的态度与行动：毫无“团结”可言

面对《公约》，欧盟各国反应不一，暴露了其内部的深刻裂痕。

德国是从“欢迎文化”（Willkommenskultur, Welcoming culture）的标杆转向强硬管控的典型。

2025 年新政府上台后，迅速加强边境执法，授权警方直接遣返不符合条件者，并计划废除快速入籍、暂停部分家庭团聚签证。

内政部长直言，国内接纳能力“已达极限”，总理默茨（Friedrich Merz）更以“移民政策是我们的内政”（Migration policy is our domestic affair）回绝外部压力。

德国的转向，标志着欧洲人道主义话语的实质性收缩。

图源/德国之声

匈牙利与波兰则持坚决反对的态度。匈牙利明确拒绝执行《公约》，既不愿接收难民，也不支付资金。

波兰曾申请豁免“团结机制”责任，虽未获全准，却展现出东欧国家在移民问题上的集体抗拒心态。这种坚决态度的重要原因在于其民族主义政以及对欧盟主权让渡的深层不满。

意大利则在激进实践中探索出路。其与阿尔巴尼亚签署协议，将海上拦截的移民送至这一非欧盟国家处理庇护申请，试图建立第三方国家“境外遣返中心”。虽然其高昂成本、法律模糊与人道争议使其成效有限，却为欧盟提供了一种“将问题推出门外”的危险先例。

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这些迥异的立场显示，《公约》虽试图以统一框架应对危机，却难以弥合成员国之间政治文化、经济实力与地理负担的根本差异。

欧洲难民问题的未来何去何从？

面对即将在 2026 年全面实施的《移民与庇护公约》，欧洲难民问题正站在一个关键的十字路口。

当前局势引发了两个核心疑问：在政治整体右转的浪潮下，传统的人道主义价值观与人权保障空间将被挤压到何种程度？以及公约强制性的“团结机制”究竟会促进团结还是加剧分裂？

图源/BBC

这些疑问指向了两个迫切需要欧盟解决的深层矛盾：

首先是效率与价值的平衡困境。《公约》设计的“快速遣返”与强化边境管控，旨在提升行政效率、回应民意对秩序与安全的需求。

然而，这种以“效率优先”为导向的体系，在“安全国”名单界定模糊、第三方国家合作存在人权风险的情况下，极易侵蚀庇护审查的公平性，进而忽视国际难民保护的基本原则。

欧盟的核心挑战在于，能否建立一套既迅速又公正、既严格又符合人道精神的法律与操作框架，而非在二者间做出非此即彼的取舍。

图源/欧盟

其次是团结与利益的根本博弈。“团结机制”的灵活性设计，本质上是欧盟在“统一责任”与“尊重成员国主权”之间的妥协。

其最大风险在于，经济强国可能通过支付款项将实际安置责任持续转移给前沿国家，使“团结”异化为一种可计价的责任转移市场，固化甚至加深南北欧、东西欧之间的裂痕。

真正的团结不能仅靠强制性分摊来实现，它要求欧盟找到超越短期政治计算的共同利益基础——可能是对申根区整体安全稳定的共同维护，也可能是对欧盟国际信誉与价值观领导力的共同投资。这需要极为艰难的政治斡旋与利益交换。

图源/巴塞罗那国际事务中心

但未来走向并非注定悲观。危机的压力也可能迫使欧盟进行更深度的制度创新，在这一点上我们也能看到欧盟做出的改变。

例如：“安全国家”难民若能提交在本国遭受迫害的证据也能通过庇护申请；“安全国家”名单有望进一步动态评估更新。

关键在于，欧盟是选择走向一个以硬边界和技术管控为标志的“堡垒欧洲”，还是一个在有效管理的同时，仍能捍卫其诞生之初所承诺的开放、保护与团结精神的联盟。《公约》的实施效果，将成为检验这一选择的试金石。

结语

对于普通欧洲民众而言，难民问题早已从远方的新闻演化为切身的日常。

而《移民与庇护公约》在 2026 年带来的改变，正在把这些日常感受推向新的十字路口。

在波兰，担心福利资源被挤占的市民或许能因本国抵制《公约》而稍感宽慰，但也可能面临欧盟的财政制裁，从别处感受到“团结”的代价。

对意大利边境城镇的居民来说，更快的遣返程序可能意味着更少的临时营地，但将人送往阿尔巴尼亚处理的协议，也可能让他们对自己的国家角色产生一丝道德上的犹疑。

德国或瑞典的中产纳税人，账单上可能新增一笔“团结金”，用以替代直接接收难民。他们获得了社区稳定性的某种保证，却也不得不思考，这种用金钱购买的距离感，是否在无形中消解着他们曾引以为豪的、更富同情心的社会理想。

图源/CNN

这恰恰是《公约》最深刻的悖论：它试图用技术性方案去解决一场关于“我们是谁”的价值观和身份危机。

其成败将揭示一个根本答案：在危机下，欧盟究竟是一个基于共同规则与价值的共同体，还是一个在压力下优先交易各自利益的松散联盟？

答案不在布鲁塞尔的条文里，而在未来数年每个欧洲公民的日常选择与态度之中。

撰稿：万希梦

责编：邵逸飞

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