激活“十五五”工业领域有效投资新动能

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）将建设现代化产业体系作为首要任务。工业领域有效投资是衔接科技创新与产业落地的核心纽带，既是优化工业供给结构、推动产业能级跃升的关键抓手，亦是构建现代化产业体系的物质基础与动力源泉，必须要形成“投资赋能产业升级、产业升级牵引投资方向”的良性循环。面向“十五五”，系统厘清工业领域有效投资的核心内涵，精准破解投资领域突出矛盾，科学明确重点投资方向，对推动现代化产业体系建设提质增效、实现经济高质量发展具有重要战略意义。

图/中经视觉

扩大工业领域有效投资的重大意义

工业领域有效投资并非简单的规模扩张，而是以市场需求为导向、以质量效益为核心、以产业升级为目标，能够实现经济回报、社会价值与安全保障相统一的资本形成过程。在“十五五”现代化产业体系建设的关键阶段，扩大工业领域有效投资既是应对当前经济下行压力、稳定宏观经济大盘的现实选择，更是筑牢长远发展根基、培育新质生产力的战略举措。

一是稳增长调结构的关键支撑。当前我国经济仍面临需求不足、产能过剩的阶段性压力，工业投资占固定资产投资比重约30%至35%，其稳定增长对稳住经济大盘具有“牵一发而动全身”的关键作用。同时，通过有效投资引导资源向高技术产业、新兴产业集聚，推动传统产业转型升级，能够持续优化产业结构，为高质量发展筑牢基础。2025年1月至11月，工业投资同比增长4%，是稳增长的核心力量。

二是畅通产业循环的基础保障。马克思资本循环理论表明，产业资本的循环周转离不开投资的持续接续。扩大工业有效投资能够引导生产要素向高效能产业、优质企业汇聚，打通产业链供应链堵点断点，构建“投资—生产—就业—收入—消费”的良性循环，推动产业体系内部循环畅通与内外循环高效联动。

三是培育新质生产力的核心抓手。新质生产力以科技创新为主导，而工业有效投资是科技创新成果转化为现实生产力的关键载体。通过加大对原始创新、关键核心技术攻关的投资支持，能够推动技术创新与产业实践深度融合，培育壮大新兴支柱产业，前瞻布局未来产业，为现代化产业体系注入新质生产力动能。

四是统筹发展和安全的重要手段。当前全球产业链供应链重构加速，美国等西方国家实施技术封锁与贸易打压，我国产业安全面临严峻挑战。扩大工业有效投资，聚焦关键技术瓶颈突破，提升关键零部件、基础材料自主可控能力，能够增强产业体系抗风险能力，筑牢国家产业安全屏障。

工业投资存在的现实问题

近年来，在大规模设备更新、技术改造再贷款等政策精准赋能下，我国工业投资总体呈现稳定增长态势，投资结构持续优化，为现代化产业体系建设奠定坚实基础。但投资效益下降、重大项目接续不足等突出问题日益显现。

一是工业投资效率呈波动式下降。从增量资本产出率（ICOR）指标看，2006年至2011年，工业经济处于规模快速扩张阶段，投资效率处于较高水平。2012年至2017年，我国经济进入三期叠加阶段，投资效率明显下降。2018年至2024年，供给侧结构性改革成效逐步显现，这一指标有所回落，工业投资效率较上阶段有所回升，但较“十一五”时期已有大幅下降。

二是重大项目开工数量有所减少。重大项目单个体量大，对工业投资增长拉动作用突出，但近两年出现接续不足的问题。2024年全年和2025年一季度，全国工业新开工项目数均有所增长，但计划总投资额却是负增长，反映出重大项目相对减少的结构性矛盾。

三是企业设备更新后劲不足。2025年1月至11月，工业企业营业收入利润率仅有5.3%，处于近年较低水平，盈利能力较弱，企业尤其是中小企业设备更新意愿不足。此外，企业设备购进后，为了与原有生产执行系统、管理系统兼容，需要停机调试，部分设备停机调试时间长，可能会影响到正常的生产运营，成为制约设备更新和技术改造的关键“堵点”。

工业投资面临的风险挑战

当前，外部环境复杂严峻，企业经营压力攀升、市场预期偏弱，或对工业投资保持长期稳定向好造成影响，具体表现在以下三个方面。

一是外部环境复杂严峻，企业经营压力加大。贸易与技术封锁加剧，显著推高企业投资风险溢价，叠加供需不匹配，企业盈利空间收缩、投资能力下降。2025年1月至11月，规模以上工业企业每百元营业收入中的成本达到85.5元，处于2016年以来历史同期最高；规模以上工业企业应收账款平均回收期达到70.4天，处于较高水平，资金流动性趋紧。中小企业“保生存”压力突出，设备更新、技术改造等选择性投资被延后或取消。

二是工业品价格持续低迷，市场预期偏弱。2025年11月，全国工业生产者出厂价格（PPI）同比下降2.2%。其中，生产资料价格同比下降2.4%，生活资料价格同比下降1.5%。在制造业31个大类中，有25个行业PPI同比下降，化学纤维制造业（-7.8%）、石油/煤炭及其他燃料加工业（-7.2%）、非金属矿物制品业（-6.4%）、化学原料及化学制品制造业（-5.2%）等行业PPI同比降幅较大。

三是债务约束持续强化，政策实施空间收窄。与二十国集团主要国家相比，我国政府负债率已处于较高水平，土地财政融资模式难以为继，地方政府债务约束明显增强。重债地区为防范化解债务风险，不得不压缩投资规模，尤其是非刚性投资支出，对工业投资项目的资金保障能力下降，政策支持的可持续性面临挑战。

扩大工业有效投资的重点任务与实施路径

“十五五”时期，扩大工业有效投资需坚持问题导向与目标导向相统一，聚焦产业升级方向，优化投资结构，激发主体活力，完善政策协同，推动投资精准对接现代化产业体系建设需求，构建“精准投放、效益优先、活力充沛、风险可控”的投资长效机制。

首先，聚焦重点领域，实施“四个聚焦”投资攻坚。

一是聚焦高技术突破，构建精准化创新投资体系。围绕国家战略急需的关键核心技术领域，实施全链条攻关投资计划，支持企业联合科研机构建设创新平台，开展产学研协同攻关。优化高新技术企业认定管理体系，建立“基础认定+动态评估+分类分级”机制，强化研发投入强度、科技成果转化效率、核心技术自主可控性等核心指标权重，清理“伪高新”企业；在此基础上构建梯度化政策支持体系，对聚焦关键核心技术攻关的高新技术企业，优化研发费用加计扣除政策，结合攻关任务强度实施差异化补助，同时通过政府产业引导基金、创新券等工具，引导社会资本精准参与创新链各环节。推动人工智能与制造业深度融合，全面实施“人工智能+”行动，加大智能装备与系统投资，培育智能化生产新业态。

二是聚焦传统产业升级，实施全链条技改赋能行动。以大规模设备更新为核心抓手，建立动态调整的工业领域设备更新支持目录，结合产业转型需求拓展支持范围，重点覆盖节能降碳、数字化改造、安全升级等关键方向。构建“中央引导+地方配套+市场参与”的资金保障体系，优化税收激励政策，按技改项目的技术含量、能效提升幅度等实行分级税收抵免，降低企业转型成本。建立传统产业技改诊断服务机制，组建专家团队开展精准对接，挖掘潜在投资项目，同时严格落实产能置换、能耗双控等要求，坚决遏制低端过剩产能扩张。

三是聚焦新兴支柱产业培育，打造多元化增长极投资格局。落实《建议》关于“着力打造新兴支柱产业”的部署，重点围绕新型储能、生物制造、低空经济等前沿领域，建设产业化示范基地与创新联合体，推动技术成果快速规模化应用。依托优势产业集群，实施产业链强链补链投资计划，加大关键零部件、高端材料、专用设备等薄弱环节投资，提升产业协同配套能力。建立未来产业培育投资机制，整合创新资源设立未来产业引导基金，支持建设未来产业创新试验区，聚焦量子科技、氢能等前沿方向开展前瞻布局，通过“研发补助+中试扶持+产业化奖励”全周期支持，引导社会资本参与未来技术研发与成果转化。

四是聚焦消费需求适配，拓展品质化民生导向投资。围绕数字消费、绿色消费、健康消费等新型需求，加大智能终端、绿色家电、健康装备等产品的研发与产能投资，推动产品供给向高端化、个性化、智能化升级。实施消费品质量提升投资计划，支持企业建设质量检测中心、开展品牌培育工程，提升产品附加值与市场竞争力。完善城乡消费基础设施投资，重点建设智慧物流网络、冷链仓储体系，推动优质供给向农村市场延伸；支持县域产业园区升级改造，培育特色消费品产业集群，激活县域投资与消费潜力。

其次，激发主体活力，抓好“四个关键”培育行动。

一是激活民间投资活力。破除市场准入壁垒，在高技术制造、新兴产业等领域推出一批面向民间资本的重大项目，完善民营企业参与重大项目的长效机制。发展供应链金融，推动应付账款票据化，依托上海票据交易所供应链平台，支持制造业企业开具商业汇票替代应付账款，缓解民营企业资金压力。建立民间投资项目跟踪服务机制，及时解决项目落地中的堵点问题。

二是强化企业创新主体地位。支持大型企业牵头组建创新联合体，更多承担国家科技攻关任务，促进产业链上下游融通创新。统筹国家战略科技力量建设，增强体系化攻关能力，培育壮大科技领军企业，支持高新技术企业和科技型中小企业发展。一体推进教育科技人才发展，围绕科技创新和产业发展需求协同育人，畅通高校、科研院所、企业人才交流通道，解决企业设备更新和技术改造中的复合型人才缺口问题。

三是纾解出口企业困境。建立关税受困企业清单，动态跟踪美西方关税及贸易政策变化，对清单内企业实施精准帮扶。引导金融机构创新应收账款质押贷款、出口信用保险保单融资等产品，拓宽企业融资渠道。支持企业开拓共建“一带一路”国家、拉美国家等新兴市场，加大海外营销网络和生产基地投资，降低对单一市场的依赖。

四是夯实要素保障支撑。建立工业投资项目全生命周期跟踪管理制度，开展企业、行业、区域层面的诊断服务，科学谋划一批具有带动示范效应的重大工程项目。完善“人地钱”挂钩政策，推动土地指标和中央及省级补助资金向人口流入、产业集聚的区域倾斜，保障重点投资项目用地需求。支持以工业园区、产业集群为载体整体部署设备更新，由地方政府或国有平台统一负责项目梳理、实施和资金拨付，提高政策执行效率。

最后，强化风险防控，筑牢“三道防线”安全保障。

一是筑牢决策约束防线。实行政府重大工业投资项目决策听证和公示制度，实施重大投资决策失误行政问责制度。完善政府投资负面清单管理制度，扩大禁止和限制投资目录范围，压缩华而不实和非紧迫性项目。在重债地区考核指标体系中，降低国内生产总值（GDP）、投资等指标权重，加大投资效益、防风化债指标权重，引导地方政府树立正确投资导向。

二是筑牢产业健康发展防线。严格执行产能置换、能耗双控等政策，严控低端低效产能项目上马。建立行业产能利用率监测预警机制，对产能利用率偏低的行业实施投资合理调控，引导企业有序退出低效产能。出台淘汰设备处理具体规定，明确回收、拆解、再利用等环节的责任主体和标准规范，防止淘汰设备违规流入市场，维护市场公平竞争秩序。

三是筑牢外部风险防线。加强对全球贸易和技术政策的跟踪研判，建立外部风险预警机制，及时发布风险提示和应对指南。推动建立产业链供应链安全保障体系，加大关键零部件、基础材料等储备投资，提升产业链抗冲击能力。积极参与全球经济治理，推动多边贸易体制改革，反对贸易保护主义，为企业投资营造稳定的外部环境。

（中国电子信息产业发展研究院规划研究所副所长 李杨）