破解用地难题 三部门合力升级养老服务保障措施

近日，自然资源部、民政部、国家卫生健康委联合印发《关于深化自然资源要素保障 支持养老服务改革发展的若干措施》（以下简称《若干措施》），以“降低用地成本、盘活存量空间”为主线出台了18条政策举措，推动养老服务保障从“基础兜底”向“提质增效、降负纾困”升级。

数据显示，截至2024年底，全国60岁及以上老年人口达3.1亿，占总人口的22%，养老服务供需适配与质量提升成为民生保障重中之重。而当前养老服务设施建设存在“落地难、成本高”的突出痛点，此次三部门联合出台《若干措施》，旨在通过强化自然资源要素保障，降低养老服务机构建设和运营的制度性成本，充分释放存量土地和房屋资源潜力。

降低用地成本 新建小区必须配建

《若干措施》聚焦“成本能降尽降”，从规划源头到供地环节多管齐下，构建低成本用地政策体系。规划层面，明确养老专项规划纳入国土空间详细规划和“一张图”管理，推广土地混合开发与空间复合利用，允许非独立占地养老设施与其他建筑兼容建设，从根本上削减单独占地成本；供地层面，对非营利性养老机构用地应保尽保、依法划拨，免除土地出让金；对营利性养老用地全面推行长期租赁、先租后让等灵活模式，土地出让金可分2年缴清，同时支持地方在不低于协议出让最低价的前提下，合理确定经营性养老用地出让底价，切实缓解企业初期资金压力。

值得注意的是，新建小区必须配建养老服务设施。《若干措施》明确要求，新建城区和住宅项目要严格按照国家和地方规定的配套标准，同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用养老服务设施；配套设施的规划方案必须经过民政部门审核同意，从规划源头确保养老服务设施的位置、规模、功能符合实际需求，建成后不得擅自改变用途或缩小建设规模。

另外，对于营利性养老机构可否用不动产抵押融资的问题，自然资源部有关负责人表示，《若干措施》明确支持营利性养老机构以清晰产权的不动产进行抵押融资，不动产登记机构会开辟绿色通道，高效办理抵押登记手续。

鼓励存量房产改造 享受五年过渡期政策

《若干措施》聚焦“存量能用尽用”，打破城乡存量资源盘活壁垒，让“沉睡”空间变身养老服务“主阵地”。城镇区域，明确老旧小区周边边角地、夹心地等零星用地可改造增设养老及医养结合设施，存量空间转型后五年内可按原用途使用且不增收土地价款，同时简化规划调整流程，明确调整条件、时限和材料清单，支持非营利性养老设施依法依规调整容积率、建筑高度；农村区域，优先利用闲置集体建设用地建设养老设施，符合条件的集体经营性建设用地可通过出让、出租等方式用于养老项目建设，既避免占用耕地，又降低农村养老项目用地门槛。

其中，《若干措施》明确鼓励利用闲置商业、办公、工业、仓储用房及闲置校舍、社区用房等存量房产改造建设养老服务设施。自然资源部有关负责人表示，这类改造可享受五年过渡期政策，转型期间按原用途使用土地，不改变用地性质、不增收土地价款；简化规划调整审批流程，对符合条件的项目，支持其对容积率、建筑密度等规划指标进行优化，以满足养老设施的日照、通风、适老化改造等需求。

对于农村地区建设养老服务设施的支持政策，自然资源部有关负责人表示，优先利用闲置的村集体办公用房、校舍、厂房等集体建设用地建设养老服务设施；允许集体经营性建设用地入市用于养老服务项目，土地收益可留存村集体用于改善农村养老条件。鼓励农村集体经济组织通过自办、合资合作、入股联营等方式，参与养老服务设施的建设和运营；支持村民以闲置农房出租、入股等形式，盘活农村闲置资源，发展农村互助养老、旅居养老等新业态。

制定配套方案 严防用地被挪作他用

据介绍，《若干措施》以系统化协同举措和全周期监管确保落地见效。配套措施方面，创新资源组合供应模式，统筹存量土地、林草、水域等要素，精准匹配温泉康养、森林康养等新业态需求，同时优化不动产登记服务，高效办理养老机构抵押登记，助力盘活存量资产降低融资成本；监督管理方面，将养老服务设施用地纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”实施动态监管，明确未经法定程序不得擅自改变用地用途，落实“谁提出、谁履责、谁监管”责任机制，建立自然资源、民政、卫健等跨部门协同监管体系，确保政策红利直达基层、惠及民生。

为防止养老服务设施用地被挪作他用，《若干措施》构建了全流程、多部门协同的监管机制。自然资源部有关负责人表示，一是注重事前约定。在土地供应环节，明确约定用地用途、建设周期、养老服务设施的建设标准和运营要求，并将相关内容纳入土地出让合同或划拨决定书。二是坚持动态监测。将养老服务设施用地纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”实施动态监测，利用卫星遥感、实地核查等手段，实时监管土地使用情况。三是严格违规处置。若擅自改变养老服务设施用地用途，将由自然资源、民政等部门联合查处，责令限期整改；拒不整改的，依法收回土地使用权，追缴已享受的土地优惠价款，并将相关主体纳入失信名单，限制其参与后续养老服务项目和土地交易活动。

为确保政策落地见效，自然资源部有关负责人表示，三部门将采取一系列保障措施。一是制定配套方案。推动各地结合实际，抓紧制定本地区的政策实施细则和配套措施，细化用地、审批、登记等环节的操作流程。二是加强培训指导。组织开展政策宣传解读和业务培训，覆盖自然资源、民政、卫健等部门工作人员以及养老服务行业从业者，确保政策执行不走样。三是建立跟踪问效机制。定期开展政策落实情况督查，及时解决政策执行过程中出现的问题；建立政策实施效果评估体系，根据实际情况优化完善政策。