端牢“中国饭碗”！如何切实保护好耕地？

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中央农村工作会议强调：“加强耕地保护和质量提升，严守耕地红线”。耕地是粮食生产的命根子，事关国家粮食安全。“十五五”规划建议提出，“提升农业综合生产能力和质量效益”“坚持产量产能、生产生态、增产增收一起抓”。这一系列重要部署凸显耕地保护对保障粮食安全、实现国家长治久安的重要作用。如何切实保护好耕地，夯实“中国饭碗”根基？推荐阅读！

核心观点速览

• 基于数量、质量、生态“三位一体”对耕地进行系统性保护，对增强粮食综合生产能力、夯实“中国饭碗”根基、助力实现联合国粮农组织“四个更好”的可持续发展目标意义重大。

• 强化耕地空间治理，开展基于综合景观规划理念的农田管理，是促进农业生态转型、推动“三位一体”耕地保护的关键。

2017年1月，中共中央、国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，提出“将耕地保护作为系统工程，坚持耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护”。“三位一体”耕地保护是一个系统性概念，指协同推进数量保障、质量提升和生态增强。数量保障是基础，制约着耕地质量与生态功能的规模效应；质量提升是关键，可巩固耕地数量与生态保护的可持续性；而生态增强是保障，可为耕地数量与质量的长期稳定保驾护航。耕地数量、质量和生态三者相互依存、相互制约、相互促进，缺失任何一个维度都将危及“中国饭碗”根基。

具体而言，耕地数量是粮食生产能力的物理空间基础，不仅是保障供给总量的首要前提，而且是应对国际突变的磐石。没有足够的面积，粮食安全无从谈起。一定规模的耕地保有量，是确保粮食基本自给、应对国际粮食市场波动和各类突发风险的战略“压舱石”。中国18亿亩耕地红线是粮食安全的生命线，具有不可逾越的刚性约束意义。离开稳定的数量基础，质量和生态便成为无源之水、无本之木。耕地质量是土壤肥力、理化性状、健康水平和与之配套的农田基础设施等的总体状况。耕地质量决定耕地的产出能力，即单位面积的产出效率、资源利用效率和农产品品质。提升耕地质量意味着在有限的土地空间内挖掘更大的生产潜力，是实现“藏粮于地”、端稳端好“中国饭碗”的关键，也为促进耕地休养生息和保障经济发展用地提供空间。耕地生态是指维持耕地生产功能的农田生态系统及其环境条件，包括水土保持能力、生物多样性、环境净化能力、应对气候变化的韧性等。健康的耕地生态系统是耕地数量稳定和质量可持续的保障，是农田生态系统多功能性保持和农业可持续发展的基础，对保障耕地长期健康、食物质量安全不可或缺。

“三位一体”耕地保护是从孤立、单一、静态的要素管理，向系统、整体、动态过程治理的转型，旨在发挥耕地的最优整体功能，助力实现农业高质量发展及联合国粮农组织（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）“四个更好”（更好生产、更好营养、更好环境、更好生活）的农业可持续发展目标（见表1）。

（表1）

“三位一体”耕地保护的必要性

当前，我国耕地资源面临一些挑战：一方面，工业化与城镇化的快速推进持续挤占优质耕地，“非农化”“非粮化”不断挑战耕地数量的刚性约束；另一方面，长期高强度利用土地，导致部分耕地质量退化，土壤污染、地力透支、生态功能下降等问题交织凸显，威胁耕地的长期产出能力与农产品质量安全。过去以数量管控为主的耕地保护理念与实践，亟须向数量、质量、生态“三位一体”系统性保护转变。换言之，实施“三位一体”耕地保护是我国应对当前耕地面积趋紧、质量下降及生态退化等多重挑战的关键举措。

保护耕地面积。中国坚守18亿亩耕地红线的意义，不仅在于保障粮食安全与生态安全、维持土地多样功能的可持续供给，而且在于为这一复杂且关键的系统提供必要的冗余空间，从而避免因缓冲不足导致系统性风险。耕地面积约束对粮食生产的影响主要体现在以下三个方面：

• 耕地后备资源严重不足。我国可开垦为耕地的后备资源总量有限，且主要分布于东北、西北等自然条件较差、生态环境脆弱的区域。例如，具备开发潜力的盐碱地面积约为3300万公顷，其中约75%位于淡水资源相对匮乏的西部地区，其开垦成本高，技术难度大。

• 非农占用时有发生。耕地具备多重功能属性，除农业生产外，还面临城镇化建设、基础设施建设等方面的占用压力。根据第三次全国国土调查数据，与第二次调查时期相比，我国耕地面积净减少1.13亿亩，而建设用地总量则增加1.28亿亩。十年间耕地面积年均减少约1130万亩，建设用地年均增加约1280万亩。尽管近年来耕地减少趋势总体得到遏制，但各类违规占用耕地现象仍时有发生。例如，自然资源部在2023年公开通报67个土地违法违规重大典型问题，集中反映2022年耕地保护督察发现的突出情况。2024年，自然资源部再次通报80个同类问题。进入2025年，自然资源部与国家林业和草原局按季度发布典型案例，在第一季度和第二季度已分别通报18个和21个典型问题。在这些通报中，侵占耕地（包括永久基本农田）进行“非农化”“非粮化”建设，如种植草皮、建设旅游设施等问题依然存在。

• 小规模细碎化经营格局影响粮食生产。根据中国农村固定观察点的数据，2010年和2020年，中国农户耕地户均经营分别为0.58公顷和0.85公顷，户均经营地块数分别为5.46块和5.12块，而户均经营地块面积则分别为0.11公顷和0.17公顷。其中，近一半的地块小于0.067公顷，尤其是东部和西部地区，将近60%的地块不足0.067公顷。平均地块面积和户均经营规模仅为1930年前后的三分之一左右。以南方双季稻区为例，小规模细碎化经营不利于机械化作业和农业投入品精准高效施用，加大农户家庭水稻生产成本，特别是人工成本。过于细碎化的耕地可能使水稻生产变成非盈利活动，降低农户种粮积极性。细碎的地块面积制约水稻生产技术效率实现，影响农户的土壤肥力管理行为，抑制其进行绿肥种植和有机肥施用等土壤友好型投资，降低耕地表层土壤有机碳储量，进而从长远削弱耕地的生产能力。

提升耕地质量。我国耕地质量总体水平较低，中低产田占2/3以上，土壤有机质含量平均仅为2%左右。按照1等最优而10等最差，耕地平均为4.76等。基础地力高，无明显障碍的高等地（1-3等）仅有6.32亿亩，占31.24%;环境气候适宜的中等地（4-6等）9.47亿亩，占46.81%;而基础地力差、生产障碍突出的低等地（7-10等）达4.44亿亩，占21.95%。主要原因在于：一是耕地占补平衡不够合理，占低海拔耕地补高海拔耕地、占缓坡耕地补陡坡耕地、占优质耕地补劣质耕地，占连片耕地补零散耕地，占立地条件好的耕地补远离乡村聚居地耕地，从总体上削弱耕地质量。二是重用轻养，有机肥投入不足，导致地力透支，耕层变浅，耕地基础地力下降。三是耕地污染，化肥农药过量施用和畜禽集约养殖粪污等，导致局部地区土壤重金属和有机污染物超标，对农产品质量安全构成潜在威胁。四是耕地区域性退化明显，东北耕地土壤肥力退化、南方土壤酸化、北方土壤盐碱化等问题严重，制约农业可持续发展。此外，部分已建高标准农田设施年久失修，灌溉排水效率下降。一些地区农田水利设施不配套也会降低耕地质量。

增强农田生态。农田是生态系统的重要组成部分，但近几十年来，我国农田生态退化趋势明显。首先，优质耕地持续流失，新增耕地不断侵入各类生态空间，形成大量不稳定耕地，带来生态隐患。如第二次全国土地调查（简称“二调”）数据显示，全国共有996.3万公顷耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内和25度以上陡坡，其中位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内的耕地564.9万公顷，位于25度以上陡坡的耕地有431.4万公顷。与“二调”数据相比，第三次全国土地调查（简称“三调”）耕地面积减少752.31万公顷。根据“三调”数据，全国耕地总面积的64%分布在秦岭—淮河以北，位于一年一熟制地区和坡度大于25度的耕地分别达6120.62和422.52万公顷，各占全国耕地总面积的47.87%和3.31%。这些耕地生态脆弱，不仅影响粮食生产，而且带来严重生态隐忧。其次，单一化、集约利用等削弱耕地生态功能和生产能力，影响农产品质量和农业生态环境安全。单一化种植降低农田生物多样性，集约化利用过量施用化肥、农药、农膜，造成养分和化学物质流失，污染水体和土壤。再次，耕地分布存在较大水、土资源失配。在年均400毫米等降水线以上适合农业耕作的区域，耕地被大量非农化，而在干旱半干旱不宜农业耕作的区域，却新增大量耕地。“三调”数据显示，年降水量400mm以下的地区耕地达2020.77万公顷，占全国耕地总面积的15.8%。这些地区生态脆弱，对耕地的利用稍有不慎，就可能危及生态安全。即使在降水量高于400毫米的华北地区，高耗水模式的农业灌溉也可能加剧水资源危机，导致地下水位下降、地面沉降等生态地质问题。

加强协同保护。过去几十年，中国通过划定永久基本农田、实施土地用途管制和耕地占补平衡等制度，成功守住18亿亩耕地红线，保住“中国饭碗”。近年来，大规模推进高标准农田建设，并陆续展开耕地轮作休耕、退化耕地治理、污染土壤修复等，标志着耕地保护实践逐渐由数量向质量与生态维度延伸。尽管如此，“三位一体”耕地保护仍面临矛盾制约：其一，发展需求与保护的矛盾。地方经济发展与财政收入增长，同严格的耕地保护红线及生态约束之间需平衡。其二，权责利激励相容机制尚不健全。耕地质量提升与生态维护具有显著正外部性，但其投入大、周期长、直接经济回报不明显。目前，针对农民、村集体等实际保护主体的经济补偿与长效激励机制仍未完善，难以充分调动其主动保护的积极性。其三，跨部门协同与政策衔接不畅。自然资源部门侧重耕地数量与空间管控，农业农村部门负责耕地质量与农业生产管理，生态环境部门则主管污染防控与生态保护。各部门在职责界定、数据共享、政策配套等方面仍需加强统筹与协调。其四，科技支撑能力仍需强化。在土壤快速检测、退化耕地修复、生态农田建设、智慧耕地监测与管理等关键领域，关键技术创新能力仍有待突破，相关科研成果的转化与实际应用效率也需进一步提升。此外，监管与执法效能也面临现实挑战。面对布局分散、规模庞大的耕地资源，传统监管方式难以全面覆盖，对耕地质量与生态状态的实时、精准监测能力不足。

深耕深翻作业图（1月6日摄）。田李佤杰 摄（图源：新华网）

推动“三位一体”耕地保护的路径

面对耕地数量趋紧、质量下降与生态退化的多重压力，以及“三位一体”耕地保护中存在的矛盾制约，需在系统完善“三位一体”耕地保护机制的基础上，着力强化耕地空间治理，并对农田系统采用综合景观管理，促进农业生态转型，推动“三位一体”耕地保护。

完善耕地保护机制。“三位一体”耕地保护是一个复杂的系统工程，需制度设计、工程实施、经济激励、科技支撑和主体赋能等给予保障。强化制度设计，保障“三位一体”实施。需在法律层面明确“三位一体”的保护原则，界定数量、质量、生态保护的具体内容、标准、责任主体和法律责任，完善标准规范体系，强化规划引领与空间管控。实施工程项目，夯实“三位一体”物质基础。深入实施高质量的高标准农田建设工程，持续推进耕地质量提升行动；推进退化治理工程和污染防控修复工程，开展农田生态系统保护与修复行动，实行水土保持与节水农业；在资源透支严重、生态问题突出区域，科学有序推进耕地轮作休耕，实现用地养地结合。创新激励机制，激发“三位一体”内生动力。通过完善耕地保护补偿机制，探索生态产品价值实现路径，健全耕地保护责任保险制度，引导社会资本参与实现。加强科技支撑，提升“三位一体”治理效能。强化基础研究与技术攻关，建设“智慧耕地”管理平台，加快科技成果转化。此外，还需注重主体赋能，压实“三位一体”保护责任，包括健全部门协同机制，改革政绩考核体系，构建社会共治格局。

强化耕地空间治理。目前，中国耕地空间分布不够合理：从区域来看，以等400毫米降水线为界，2000-2020年间该线以东较为适合农业耕作且耕地质量总体较高（多为中高等地）的地区，特别是东北中部和西南部、黄淮海大部、长江中下游中北部，耕地被大量非农化，而新补充的耕地多位于该线以西，特别是在甘肃省甘新区及内蒙古自治区及长城沿线区，这些地区位于农牧交错带，生态脆弱，以旱作农业为主，耕地多为低中等地，质量总体较低。而且就同一区域而言，耕作条件好，土壤肥力高的城市周边耕地被非农用途占用，而补充的则是山地丘陵地区等耕作条件较差（有些甚至缺乏灌溉条件）的耕地。以位于东部沿海山地丘陵地带的某县为例，其耕地在过去几十年流失严重，且被非农化的耕地大部分为城郊地块面积大、基础设施齐全、地势平坦，适宜大中型农机耕作的高产优质水田。而补充的耕地要么在本地的丘陵山区，要么在甘肃省、内蒙古自治区等生产力总体较低的省区。这种耕地转用格局总体上降低耕地的质量和生态条件，削弱耕地未来的生产潜能，威胁着未来的粮食安全。

为推动“三位一体”耕地保护，需加强不稳定耕地集中整治。将生态脆弱地区的不稳定耕地纳入生态退耕范围，并综合运用工程改良、异地置换、生态修复等手段，协同推进农田水利和高标准农田建设，提升耕地系统稳定性。完善耕地占补平衡政策，在补充耕地前，需结合土地生态适宜性、转用技术经济可行性以及制度可接受性等，系统评估待补充耕地的宜耕性。严格禁止在25度以上陡坡、自然保护地及林地、草地、湿地等生态敏感区域开垦耕地。推动多维度协同治理，将耕地空间治理与全域土地综合整治、乡村土地利用结构优化等相结合，借助遥感监测、科学评估与实地调查手段，对不同质量和生态状况的耕地实施分类整治。在此基础上，坚持“以地适种”“以种适地”，利用现有耕地和开发利用后备耕地。

推进农业生态转型。长期以高产为导向的集约化农业生产模式，逐渐导致农业系统生态功能弱化、农田生物多样性下降、对气候变化的适应能力减弱等一系列问题。可参考全球环境基金（GEF）“粮食系统、土地利用与恢复（Food Systems, Land Use and Restoration, FOLUR）”项目，构建“三位一体”耕地保护的农业生态转型路径与策略。FOLUR项目是GEF迄今规模最大的综合性项目，覆盖全球27个国家和地区，重点围绕水稻、小麦、玉米等八大类主要粮食作物与商品的生产环境改善及价值链重构，旨在通过整合土地管理、可持续景观规划与农产品价值链建设，降低农业对环境的负面影响，推动全球粮食系统向生态化方向转型。该框架下的中国子项目“面向可持续发展的中国农业生态系统创新性转型”，以促进中国农业景观与农产品价值链向环境友好与生态可持续的创新转型为目标，其重点实施路径“综合景观管理（Integrative Landscape Management, ILM）”集中体现“三位一体”耕地保护的重要目标，为我国耕地保护提供一条具有实践意义的可行路径。

针对区域耕地质量退化及生态功能减弱等问题，需分区采取以下措施，促进农业生态转型，构建具有区域针对性的“三位一体”耕地保护体系：加强农业生态系统保护与生物多样性恢复。在农田周边生态系统开展生态修复工程，涵盖坡地植被恢复、生态廊道建设、生态沟渠构建、农田林网种植、植被缓冲带设置以及养分拦截系统等，以提升农业生态系统的整体服务功能。同时，实施有助于维持和增强生产系统生物多样性的举措，包括推行作物多样性种植、保护周边关键动植物物种、发展农林复合经营，以及加强对重要物种栖息地的生态环境保护。推动主要粮食作物可持续生产实践。围绕水稻、小麦和玉米等主粮作物，示范推广可持续农业技术，以增强生态功能、改善土壤质量与肥力，降低温室气体排放，并构建具有韧性的农业生产体系。具体包括实施气候智慧型农业，示范高效水土资源管理模式，优化产地环境；推广精准农业、测土配方施肥、病虫害综合防控、生态拦截系统和数字农业等，减肥减药及减少温室气体排放技术；推进高标准生态农田建设，涵盖土地平整、灌排系统改良及田间道路提升等工程。完善综合景观管理的政策、规划与能力建设。在国家与省级层面建立健全农业与土地利用的多部门协作机制；制定并实施参与式县级农业综合景观管理与生态恢复规划；构建可持续粮食生产与土地利用监测体系并推动其应用；研究并提出适用于国家、省、市、县不同层级的生态支撑政策，以推动可持续粮食生产与土地利用。在耕地保护同时，还需致力于通过创新农业生态系统管理制度、市场激励措施以及生态综合规划等手段，构建涵盖农田生物多样性保护、气候变化应对、退化农田与栖息地修复等方面的系统性制度保障体系。

需指出的是，综合景观管理的有效实施，通常以土地适度规模经营为前提，而这有赖于土地经营制度的创新，以缓解当前普遍存在的土地细碎化问题。同时，生态农业转型也应注重挖掘与传承传统农耕系统的智慧。例如，在传统稻作系统中，无论是山区梯田还是平原圩田，农民因地制宜发展稻—油（麦）复种、稻鱼（鸭）共生等模式，形成顺应自然、生态友好的湿地利用方式，延续至今已逾千年。该系统所体现的“用养结合”理念，蕴含丰富的生态适应经验，对当前推进“三位一体”耕地保护实践具有重要的借鉴价值。

上文略有删减

选自 | 《人民论坛》杂志2026年第1期

原标题 | “三位一体”耕地保护端牢“中国饭碗”

作者 | 中国人民大学农业与农村发展学院教授 谭淑豪

新媒体编辑 | 常宇峰