当代俄罗斯民族政策的演进

2025年11月25日，俄总统普京签署总统令，批准《2036年前俄罗斯联邦民族政策战略》（以下称《2036战略》），俄在新的时代背景下民族政策的变化令人瞩目。苏联解体以来，俄罗斯共出台三版民族政策性文件，分别是1996年出台的《俄罗斯联邦国家民族政策构想》（以下称《构想》），2012年通过的《2025年前俄罗斯联邦国家民族政策战略》（以下称《2025战略》），以及最近出台的《2036战略》。这三份民族政策文件是在不同的历史时期、应对不同的时代主题应运而生。将三份政策文件进行对比分析，有利于把握俄罗斯民族政策的基本内涵和演进路径，以此来窥见俄维护统一多民族国家的制度设计和调整。

2036年前俄罗斯联邦民族政策战略（图片来自网络）

一、当代俄罗斯民族政策的基本定位、原则、议题

在三份政策文件中，有关俄罗斯多民族国家定位、坚持民族平等和禁止歧视的核心原则以及对一些重要的民族政策议题基本保持一致。

首先，多民族国家定位。三份文件都将俄罗斯定位为“多民族国家”。《构想》指出，“俄罗斯联邦是世界上最大的多民族国家之一，生活着上百个民族。”而《2025战略》和《2036战略》均有“俄罗斯联邦是世界上最大的多民族（多种族）国家之一”的表述。多民族国家统一是俄民族政策的核心要义，也是俄罗斯国家构建最为重要的基础。

其次，坚持民族平等、禁止歧视的核心原则。《构想》指出，“不分民族、语言、宗教态度……人人享有平等权利和自由”是核心原则，“禁止任何形式的基于民族、语言、社会和宗教属性的权利限制”。《2025战略》确定的原则包括“人和公民不分种族、民族、语言……权利和自由一律平等”及“防止任何形式的基于社会、种族、民族、语言或宗教属性的歧视”。《2036战略》延续了《2025战略》关于民族平等的表述，并特别强调“禁止进行煽动种族、民族、宗教或社会仇恨和敌意的宣传或鼓动”。

作为多民族国家的俄罗斯（图片来自网络）

第三，将民族文化和语言多样性视为国家财富并承诺予以保护，特别俄语的重要性，俄语的整合作用被不断强化和细化。《构想》为作为民族通用语言、国家语言的俄语创造条件。《2025战略》将“维护俄语作为俄联邦国语和族际交流语言的地位”设为优先方向，并设专门任务；《2036战略》指出，2010年2020年全俄人口普查，99.4%的俄罗斯人能讲俄语，俄语是形成和加强全俄公民认同的最为重要的要素，将“保护、支持和发展俄语作为俄联邦国家语言……和作为民族间交流语言”列为核心任务。

最后，持续关注一些重要的民族问题，如北高加索等民族地区的稳定、人口较少土著民族的权益、境外同胞支持等问题。《构想》认为“北高加索地区的情况仍然最为复杂”，“实现并保持稳定与持久和平”是主要问题之一。后续的两版《战略》也将其纳入更广泛的冲突预防和地区安全框架；《构想》专门提出对北部、西伯利亚和远东人口较少土著民族的特殊措施。《2025战略》和《2036战略》将保护人口较少土著民族的独特文化和权利保障是优先方向之一；《构想》将“支持生活在独联体和波罗的海国家的同胞”列为主要问题，《2025战略》将境外同胞列为优先方向，《2036战略》在国际合作任务中明确境外同胞的地位。

俄罗斯民族文化和语言的多样性（图片来自网络）

二、民族政策目标：从“协调各民族利益”到“塑造全俄公民认同”

《构想》出台的时代背景为苏联解体后初期，国家面临转型危机、民族分离主义威胁（如车臣战争）、联邦制尚未稳固。其目标具有明显的后苏联时代过渡色彩，侧重防止国家分裂和巩固国家统一、缓和民族矛盾、解决转型期问题、建立联邦制基础，构建相对松散的“共同体”，即“全俄罗斯的公民及精神道德共同体”。

《2025战略》出台的背景是：普京于2012年再次入主克里姆林宫，政治和社会趋于稳定。与此同时，俄罗斯在外部面临诸多挑战，如全球化、移民问题、极端主义等。因此，民族政策战略目标转向巩固“全俄公民认同”、促进社会整合、防范外部干预，强调构建作为公民共同体的“全俄公民认同”（гражданская идентичность） 和“俄罗斯民族”（российская нация） 。

《2036战略》出台于俄乌冲突、西方制裁、新领土（顿巴斯等）整合的背景下，新版民族政策战略将“不友好国家”、“反俄宣传”、“伪造历史”、“新纳粹主义”作为威胁，强调应对“混合战争”、捍卫传统价值观、强化国家意识形态统一。在此基础上，民族战略突出 “文明国家” 定位，将民族政策与“传统精神道德价值观”、“捍卫历史真相”、“抵御外部威胁”紧密结合。其目标设定为“在保持民族文化和语言多样性的前提下，加强俄联邦多民族人民（俄罗斯民族）的团结和全俄公民认同”。更突出作为“国家构成民族”（государствообразующий народ）的俄罗斯族（русский народ）的凝聚作用，认为“俄罗斯国家是作为各民族的联合体而建立的，其中俄罗斯族在历史上一直起着的系统构建作用。”“共同的文化（文明）密码……基于保存和发展俄罗斯文化与语言。”将传统价值观视为“全俄公民认同和俄罗斯独特性基础”。

三、民族问题治理体系与机制日趋完善

《构想》提议设立相关机构（如联邦制与民族政策委员会、俄罗斯民族大会），多为构想和提议，强调立法（如《民族文化自治法》《俄罗斯人口较少土著民族保护法》），侧重制度构建，如完善联邦关系、保障少数民族权利、解决难民问题、支持海外同胞，但缺乏量化指标。

《2025战略》出台时，俄已建立联邦民族事务署、总统民族关系委员会、跨部门工作组、民族关系国家信息系统等实体机制。民族政策增加了量化管理的维度，首次设立“目标指标”，如全俄公民认同度、对民族关系积极评价比例等。

《2036战略》呈现的民族事务治理体系更成熟，强调“跨部门协调”、“快速反应”、“科学专家保障”。指标更加精细化，增至9项：全俄公民认同水平不低于95%；对居住地民族关系持积极评价的俄联邦公民比例不低于85%；居住在新领土四州并参与全俄性活动的俄联邦公民不少于256万人；对本民族文化需求保障质量表示满意的俄联邦公民比例不低于80%；在全俄民族文化活动中，旨在推广俄罗斯文化的活动占比不低于50%；认为未因民族和语言受歧视的俄联邦公民比例不低于90%；通过国家民族与宗教关系监测及冲突早期预警信息系统发现，并促使俄联邦各主体采取应急措施的信息线索占比不低于95%；参与俄罗斯联邦适应性活动的外国公民比例不低于70%；认为居住地可能发生严重民族（种族）冲突的俄罗斯联邦公民比例不超过15%。

俄罗斯族：“国家构成民族”（图片来自网络）

四、结语

俄民族战略的调整体现出俄民族政策的演进：从“解决多民族共存问题”到“构建统一公民民族”，再到“在文明国家框架下强化认同、抵御内外威胁”。这体现出俄民族政策在国家构建、社会治理和应对国际环境变化方面的战略调整，也体现出俄民族政策战略议题逐渐丰富，构建俄多民族国家统一的政策工具日趋系统化、安全化、意识形态化。

作者简介

马强，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员、中国社会科学院俄罗斯研究中心副秘书长。长期致力于在俄罗斯的田野调查和海外民族志研究。代表作：《“俄罗斯心灵”的历程：俄罗斯黑土区社会生活的民族志》等。