白宫 国会 五角大楼各说各话，美国的安全战略为何如此拧巴？

过去一年，很多人观察美国政治时，都会有一种非常强烈的错乱感。

就比如，过去两个月，美国白宫、国会和五角大楼先后抛出了各自的国家安全文件，名义上都是在回答美国接下来要往哪儿走的问题。但把这三份文件放在一起看，就会发现，它们似乎在各说各话。

去年12月初，白宫发布的2025版《国家安全战略》，强调战略收缩，承认世界正在走向多极化，要求盟友自负其责。但随后国会通过的《2026财年国防授权法案》，却几乎完整复刻了美国过去几十年的“老路线”，继续加码全球部署，巩固盟友体系，把长期竞争写进法律。到了今年年初，五角大楼发布的2026年《国防战略报告》，则又给出了介于前两者之间的第三条路线。

同样是国家安全文件，却指出了三个不同的方向。这种错乱不禁让人疑惑：今天的美国究竟想成为什么样的国家？又准备以什么方式继续参与这个世界的治理？

下面我们就从这三份文件入手，一起拆解当下美国战略的真实轮廓，以及这对中国意味着什么。

如果把这三份文件放在同一个框架里看，它们的差异其实非常清楚。

2025版《国家安全战略》，本质上是一份战略愿景文件。它试图从根子上重新定义美国在世界中的位置。文件反复强调“美国优先”，强调资源有限，强调战略收缩，把美国本土和西半球安全放在最优先位置。它公开反思过去几十年那种无差别的全球介入模式，认为美国不可能、也不应该再试图主导所有地区事务。在外交理念上，这份文件明显淡化了意识形态色彩，更强调现实利益，甚至直接使用了“势力范围”这样的表述，承认多极世界正在形成。

也正因为如此，这份《国家安全战略》在姿态上，对现有的跨大西洋安全体系形成了冲击。它弱化了对欧洲事务和俄乌战争的承诺，同时在对华表述上，刻意回避了全面对抗的框架，更强调“互利”和“避免冲突”。整体来看，它传递的是一个信号：美国想降负、想收缩、想把更多责任推给盟友。

但紧接着，美国国会出台的《2026财年国防授权法案》，讲的却是另一套逻辑。它不仅授权了高达9010亿美元的军费规模，还通过大量条款，把军事承诺、联盟义务、对手遏制、常规武力发展与高端技术投资等内容统统写进了法律。

在这份法案里，我们看到的依然是熟悉的路线：维持全球军事存在，持续对欧洲和乌克兰提供支持，强化对台安全合作，扩大印太盟友体系，同时继续推动对华脱钩。这些内容，与白宫在《国家安全战略》释放的收缩信号明显背道而驰。从效果上看，甚至像是对总统战略设想的全盘否定。

而最新发布的2026年《国家防务战略》，则是五角大楼制定的行动方案。这份文件在方向上，吸收了《国家安全战略》的一些思路，比如强调本土防卫和西半球安全优先，强调盟友要承担更多责任，也强调重建国防工业基础。但在全球部署、威慑结构和能力建设上，仍然遵循了国会和军方长期确立的安全框架。

比如，在全球军事存在上，仍然维持印太和欧洲方向的前沿威慑布局；在竞争对象的结构性认定上，仍然将中国视为最具系统性挑战的长期对手；在导弹防御、网络安全、核力量现代化等硬实力领域，这份文件的内容与国会《国防授权法案》所支持的方向几乎完全重合。

所以，如果单独看任何一份文件，都很容易得出片面的结论。但把三者放在一起，又会发现它们并不在一个轨道上。而要真正理解这背后的差异，就必须要了解这些文件最初被“设计出来”的制度背景。

在美国宪法里，关于军队和战争，其实有一个非常关键的分工。总统是三军统帅，负责指挥作战；但养不养兵、花多少钱、军队怎么建，却掌握在国会手里。拨款权在国会，对军队的立法权也在国会。宪法刻意把“用兵”和“养兵”拆开，说白了就是为了防止总统胡来。

但问题是，宪法只规定了权力归属，却没有规定国会应该用什么具体方式来管理军队。在相当长的时间里，这并不是问题。因为在二战之前，美国并不是一个常态化的军事国家，军队规模不大，战争也是阶段性的。国会通常通过临时授权、专项拨款，就足以应付国防需要。

变化出现在二战以后，美苏冷战使得美国第一次在和平时期也要维持着庞大的常备军、全球驻军体系和跨年度的大型武器项目。国防不再是“打仗时才启动”的应急状态，而是变成了一台全年不停运转的国家机器。原来那种零散、临时的授权方式已经跟不上形势了。

在这种背景下，国会开始重新设计规则。20世纪五六十年代，国会逐步确立了一套新的立法逻辑：在拨款法案之前，先通过一部专门的授权法案，对军队规模、武器项目、军事政策和组织结构作出原则性批准。到1961年前后，年度化的《国防授权法案》正式固定下来，形成了“授权在前、拨款在后”的制度结构。

但制度运转久了，新问题又冒了出来。《国防授权法案》越来越细、越来越技术化，虽然解决了美军当下能做什么、钱怎么花的问题，但军种割裂、战略碎片化、文官与军方协调失灵的问题却越来越严重。

为此，在1986年，美国国会通过了《戈德华特—尼科尔斯法案》。这部法案最广为人知的是重塑了美军的指挥体系，但它还有一个常被忽视的设计，那就是要求总统定期向国会提交一份《国家安全战略报告》。在这份文件中，总统必须系统说明美国面临的安全环境、核心国家利益以及总体战略方向。

第二年，也就是1987年，里根总统发布了美国历史上的第一份《国家安全战略》。从那以后，这份文件就成了总统任期内的“规定动作”。

从制度设计上看，《国家安全战略》更像是一份战略宣言。因为它通常是由总统的国家安全事务委员会牵头，也就是总统核心幕僚班子主笔。换句话说，这份文件反映的主要是总统对未来的想法，作用是对内定调、对外喊话，但也仅此而已。因为它并不能自动转化为可执行的命令，而是要按照国会通过的《国防授权法案》由五角大楼去落实。

这样一来，这套制度又出现了新的问题。一边是总统的宏大战略判断，政治性很强；另一边是国会通过的授权条款，细碎而具体。总统的宏大构想与国防部的落地执行之间就出现了一个“断层”。

为了弥合这一断层，《戈德华特—尼科尔斯法案》同时要求国防部长定期对军队的建设与发展进行系统评估，详细说明军队如何支撑总统的国家安全战略。这一机制在90年代演化为《四年防务评估》。到2017年，国会又正式用《国家防务战略》取代了这一评估机制，并规定：国防战略必须以总统的《国家安全战略》为指导，同时要与国会通过的授权和预算框架相匹配，明确美国面临的威胁排序和美军的能力建设重点。

这就决定了《国家防务战略》的制度定位：它既不能照抄总统的政治表态，也不能无视国会已经写进法律的条款。它必须在两者之间做“折中”，把总统的想法和国会的法律变成可执行的军事方案。当总统和国会方向一致时，这份文件就显得干脆有力；当他们出现分歧时，它就只能在两者之间寻求一个平衡。

也就是说，这三份文件其实是承担了不同的制度功能，“国家安全战略” 负责提出问题和方向，“国防授权法案”负责划定边界和成本，《国家防务战略》则负责在边界内给出可执行的方案。

而这套体系为的就是把总统、国会和军方锁进一个相互牵制的制度框架，以防止任何一方单独把美国带向不可逆的方向。今天我们看到美国的很多混乱，其实正是这套制度在高强度运转时，最真实的状态。

那么，问题来了，这三个文件到底哪个才真正代表美国的国家安全战略呢？

要回答这个问题，我们就要知道，看美国不能只看它说了什么，而要看它做了什么。

在美国的政治体系中，总统确实拥有制定国家战略愿景的巨大话语权，但如果没有国会通过预算和法律予以支撑，这种愿景在现实中往往难以真正落地。“国家安全战略”本质上是一份方向性文件，它更多体现的是总统本人及其政治团队对美国角色的理解与期待，具有引导意义，却并不具备直接约束执行部门的法律效力。

相比之下，“国防授权法案”则完全不同。它是由国会两院通过、总统签署生效的法律文本，不仅决定军费规模，更通过大量细则条款，明确限定国防部可以做什么、必须做什么、不能做什么。从制度权力的角度看，它才是美国国防与安全政策中最具现实约束力的文件。

而五角大楼制定的“国家防务战略”，则处在二者之间：它既要服从总统提出的战略方向，又必须严格嵌入国会批准的预算和法律框架之内，往往是一种妥协的结果。

也正因为如此，如果从实际政策走向而非政治口号的角度来看，“国防授权法案”配合“国家防务战略”，才更能代表当下美国真正正在执行的战略路线；而“国家安全战略”，则更像是总统个人对未来的想象。

换句话说，当我们讨论美国的“战略优先顺序”时，必须清晰地区分两个层面：一个是愿景层面，一个是执行层面。总统的“国家安全战略”可以“天马行空”，但如果国会通过的“国防授权法案”和军方的“国家防务战略”并未同步调整，那么这种战略愿景就很难转化为现实行动。

事实上，过去几十年，美国地缘政治的基本框架，一直都是由国会和军方共同维系的。这种结构性的惯性，也使得总统的个人想法很难被全盘付诸实践，尤其是像特朗普那样离经叛道的总统。

从趋势上看，美国的国防与外交安全战略，正处在一场深刻但并不彻底的结构性调整之中。一方面，“国家安全战略”确实提出了一种更强调美国本土利益、更要求盟友分担责任、更偏向现实主义的战略设想；另一方面，“国防授权法案”和“国家防务战略”所反映的现实执行层面，仍然保留着明显的全球主义底色，只是在资源分配和话语表达上开始强调“优先顺序”和“责任共担”。

这意味着，美国并不会彻底退出全球部署和盟友体系，而是会更加明确地区分“核心利益”和“次要利益”。国土防卫、边境安全和西半球事务被置于首要位置；而在印太、欧洲和中东等地区，美军仍会保持存在和威慑，但其规模、方式以及盟友责任分担机制，势必发生调整。

对中国而言，这种调整同时意味着机会与挑战并存。

机会在于，中国不再被塑造成唯一、绝对的首要安全威胁，取而代之的是强调维持战略均势。同时，新发布的“国家防务战略”在表述上也避免了高度对抗性的措辞，并明确提出加强中美军方沟通的必要性。这在客观上，有助于降低中美两国战略误判的风险，减少了意外升级为大规模冲突的可能性。

但挑战同样清晰而现实。美国仍然把阻止任何对手在印太地区形成主导地位，视为长期战略目标。对华技术投资审查和所谓的与台湾安全合作等条款，依旧倾向于对中国进行全面竞争甚至遏制。更加值得注意的是，美军依然计划在关键装备、导弹防御、远程投送、网络与太空能力等领域保持甚至扩大优势。这意味着，中美之间的技术竞争、军事威慑与战略博弈，并不会因为话语降温而实质性降速。

从全球层面看，这三份文件并不意味着美国战略发生了方向性的“翻转”，而是揭示了一种正在固化的现实：美国未来的国防、外交与安全战略，既不会回到冷战后的单极全球主义，也不会简单滑向孤立主义，而是正在形成一种新的“混合态”：在战略愿景上强调收缩与优先，在执行机制上维持有限而关键的全球介入。

它会在不同地区、不同时点上呈现出截然不同的姿态：有的地方收缩，有的地方维持，有的地方加码。对世界而言，真正需要适应的，不是美国“是否转向”，而是一个战略意志分散、行动节奏不一、但仍具巨大影响力的美国，正在成为新的常态。