进一步完善我国不动产登记法律制度

作者：常鹏翱，北京大学法学院教授。以下内容转载自中国社会科学网-中国社会科学报。

　　我国不动产统一登记迄今已10年，形成了以《民法典》为龙头、以《不动产登记暂行条例》及其实施细则等专门规范为主干的登记制度体系，不动产登记法治化的成就斐然。

　　不动产登记法治化的实践经验

　　第一，体用结合，即法治建设为本，便民利企为用。在统一登记之始，我国就坚持走法治化道路，要求法定主体按照法定程序把法定事项记载于法定簿册，以法治建设来规范登记行为，促进和保障登记的普遍正确性，此为“体”。与此同时，登记与民商事活动密切相关，其规范且高效的运作涉及众多民商事主体的切身利益，故在法治轨道上，登记还以便民利企为导向，具有生活友好型、市场友好型的特质，此为“用”。《不动产登记暂行条例》第4条把严格管理、方便群众作为登记原则，就表现了前述的体用结合。在实践中，很多地方在严格遵循制度要求的基础上，采用“不动产登记+N”措施，使群众办事从“多窗跑”变为“一窗办”，也是体用结合经验的生动写照。

　　第二，上下协力，即顶层设计明确，地方创新不断。统一登记是中央主导下的顶层设计，结束分散登记的改革方向非常确定，这为登记法治化提供了指引、划定了规矩，此为“上”。自然资源部作为中央政府主管部门，下大功夫落实统一登记的部署，既主导推动了登记的法规规章颁布实施，还针对具体问题出台许多规范文件，不断夯实统一登记。与此同时，不少地方在中央层级规范的引导下，根据实际情况制定了本地规范文件，还运用高科技进行了“全程网办”“数据多跑路、群众少跑腿”等创新性实践，此为“下”，这些实践经验进一步细化和丰富了统一登记的制度内涵。正是上下协力，全国登记一盘棋，地方的好经验好措施不断为不动产统一登记提供源头活水，其法治化水平也不断得以提升。

　　第三，内外兼修，即苦练自身内功，强强联手共赢。登记是登记机构依法进行的职权行为和专业活动，“打铁还需自身硬”，国务院、自然资源部在中央层面围绕登记队伍、簿证、程序、类型、标准、责任等进行了一系列制度建设，地方政府及其主管部门也有类似建设，此为“内”。与此同时，登记是国计民生的重要基石和制度公器，与众多公共部门和民商事主体密切相关，它不是登记机构一家的事，要想在质和量上全方位提高登记法治化程度，必须开门“走出去”、共商“请进来”，与监察、司法、税务、金融等相关部门共同进行制度建设，此为“外”。通过这样的内外兼修，目前已经形成“登记为大家，大家建登记”的良性联动格局，为不动产统一登记法治化提供了实质助力。

　　第四，继往开来，即继受成熟经验，拥抱时代变化。统一登记制度不是平地起高楼，而是立基于土地登记、房屋登记等制度经验，继受其中的成熟做法，将它们放在统一登记的大框架内再制度化，此即“既往”，《不动产登记暂行条例》第4条将其表述为稳定连续原则。与此同时，随着信息技术的深度发展，登记经历了从线下场景到线上场景的转换，顺应这种变化，《不动产登记暂行条例》第14条的修订特意去掉了“到场”，以便当事人线上申请，不少地方还在登记中运用区块链、三维成像等新技术，积极地推动登记更为高效便捷，此为“开来”。不动产统一登记法治化既要充分继承此前的优良经验，又要与我国当前所处的国际国内大环境相适应，与数字革命和人工智能发展相协调。

　　不动产登记法治化的未来展望

　　第一，更精确的权利平台。登记主要服务于不动产物权变动，是记载不动产物权的权利平台，在严密程序的保障下，登记簿的记载能反映真实的权利状态。不过，为了应对实践需要，登记还可更精确地展现不动产物权信息，成为全面细致的权利平台。比如，我国实行“房随地走、地随房走”的房地一体处分规则，《民法典》第397条规定，以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。在一宗地上有多个房屋的情形，如果登记簿不能记载与每一房屋对应的建设用地使用权，会出现实践障碍。假设A公司在土地上建了甲、乙、丙三栋房屋，甲栋房屋抵押的，整宗地随之一并抵押，在实现抵押权时，抵押的土地范围有多大就成为争点问题。为了解决该问题，盐城市登记机构率先采用量化登记，按照房屋建筑面积之比计算房屋对应的建设用地使用权，如甲房屋在三栋房屋建筑面积中占比20%，那一并抵押的是20%份额的建设用地使用权。这种量化登记能更精确地记载不动产物权，在抵押、查封、“保交楼”、土地混合利用等实践中发挥了积极作用，被武汉等其他城市运用和推广。

　　第二，更具创新性的服务平台。在市场交易中，登记不仅是权利平台，还是促成交易的服务平台，如预告登记能记载房屋买卖合同有关买受人对出卖人的请求权，以确保买受人将来能取得房屋所有权。在信息技术尚不发达时，登记簿难以记载复杂的合同约定和交易过程，登记服务平台的作用非常有限。但时过境迁，目前国内大部分登记系统均已高度信息化、电子化，只要措施得当，就能便宜且安全地记载相应约定，登记因而能成为便民利企的服务平台。比如，《信托法》规定了不动产信托，但受制于金融监管等各种因素并未全面铺开，仅有个别试点，从养老、慈善等实践需求来看，其发展空间极其巨大，登记制度应提前布局，提供充分的制度供给。又如，通过转让房屋所有权的形式提供的担保是不动产让与担保，不同于抵押，被最高人民法院的司法解释所确认，登记制度在此方面也应有所作为。

　　第三，更现代的治理平台。登记历来负有国家治理任务，国家可在整合登记信息的基础上进行市场调控、税负收取等治理活动，登记也是治理平台。过往的国家治理均把登记作为“守门员”，在最后起着把关作用，至于前端的治理活动，登记难以发挥反作用。这样一来，前端活动的问题往往到了登记才显示出来，进而产生登记梗阻现象。登记若能同时担当“助攻员”，对前端治理发挥积极作用，就能使整个不动产治理更为科学有效。比如，城市更新是新时代改善人们生活居住环境的重要措施，而更新单元的划定是城市更新的第一步。对此，登记机构通过提供不动产单元信息、产权信息，有助于合理划定更新单元，并对可能的产权争议提供预案，进而顺利推进城市更新。此外，城市更新不同于过去的土地供应和利用，是新型的用地活动，如何协调新老产权的关系，也需登记制度发力。

　　第四，更智能的数智平台。登记累积了权利主体、客体、类别、内容等信息。过去，这些信息是登记机构人员依照法定程序完成作业活动后形成的，登记是基于人力的信息平台。但如今，从申请、受理、审核到登簿，完全能在线上进行，有些地方已采用人工智能进行审查，使登记成为基于机器的数据平台。如何在确保其更智能的同时又不失范，无疑是迫在眉睫的现实课题。

　　总之，回顾10年来的发展，不动产统一登记法治化有良好经验，也有提升空间。不动产登记法被列入十三届、十四届全国人大常委会立法规划，自然资源部于2022年10月30日向社会公布了《不动产登记法》（征求意见稿），相关学者于2025年全国两会上倡导了“关于制定不动产登记法的议案”。前述经验可为该法的制定提供镜鉴，也希望该法能够进一步推动我国登记制度的法治进程。

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