玩忽职守罪“严重不负责任”以及“因果关系”的认定

裁判要点:严重的社会危害性是犯罪的本质特征，对情节显著轻微危害不大的行为不认为是犯罪。并非所有的不履行职责或者不认真履行职责的行为都是刑法意义上的玩忽职守行为，只有达到严重不负责任的程度，才是刑法意义上的玩忽职守行为。并非所有的引起与被引起关系都是刑法意义上的因果关系，只有当原因力很强时才可认定具有刑法意义上的因果关系。

关键词:玩忽职守罪严重不负责任因果关系

【基本案情】

被告人黄某，男，曾任某市某区人民法院刑庭代理审判员。2019年4月8日被取保候审。

公诉机关指控被告人黄某犯玩忽职守罪。

被告人黄某及其辩护人提出，其行为不构成犯罪，主要理由为:(1)黄某已将暂予监外执行决定书的送达事务交由书记员办理，并书面明确要求须送达执行机关，已履行职责。书记员未按要求将暂予监外执行决定书送达给执行机关，黄某虽对书记员的工作没有跟踪监督，但不属于工作严重不负责任。(2)黄某对书记员未按要求送达暂予监外执行决定书没有合理预见，主观方面没有过失。(3)罪犯刘某脱管并再次犯罪是多种原因造成的，与黄某的行为之间没有因果关系。

经法院公开开庭审理查明，刘某因涉嫌犯掩饰、隐瞒犯罪所得罪，于2011年6月18日被某市某区公安局刑事拘留，次日被取保候审。某区人民检察院于2011年11月9日以刘某等人犯盗窃罪，掩饰、隐瞒犯罪所得罪向某区人民法院提起公诉。某区人民法院由审判员程某、代理审判员黄某、人民陪审员孙某组成合议庭审理该案。程某担任审判长，黄某为承办法官，书记员为温某。后某区人民法院做出刑事判决，以盗窃罪判处刘某有期徒刑10年6 个月，并处罚金人民币3万元。因刘某被取保候审，某区人民法院于12月9 日作出对刘某予以逮捕的决定书。某区公安局于12月13日向刘某宣布逮捕决定并将刘某押送某区看守所。某区看守所以刘某符合不予收监情形为由，作出不予收押通知书。某区人民法院于同年12月19日向某区看守所出具了对刘某的执行通知书、结案登记表，并写明了执行依据。2012年1月4日，黄某和温某均调离刑事审判庭。同月10日，黄某作为检验人在刘某等人犯盗窃罪，掩饰、隐瞒犯罪所得罪一案的案卷上签名。

某区人民法院在案件审理过程中收到了刘某于2008年7月在某医科大学附属第一医院住院治疗，入院诊断为骨关节病，出院情况为新发肿瘤等的病案；2008年12月在某医科大学附属第一医院住院治疗的病案；2010年10月至11月在某医科大学附属第一医院住院治疗，入院诊断为左膝人工关节置换术后感染等的病案以及刘某于2009年7月2日取得的肢体二级残疾证。因看守所不收押刘某，被告人黄某基于刘某系肢体二级残疾、生活不能自理，草拟了对刘某暂予监外执行决定书发文稿，该发文稿写明刘某住某市某甲县古南水井沟2号1单元xxx号，发送机关为执行机关、被告人等，报经时任庭长审核、分管副院长签发。暂予监外执行决定书印制后，黄某安排书记员温某送达决定书。温某于2012年2月20日将对刘某暂予监外执行的决定书送达某区人民检察院，同月27日送达某区公安局法制科，而未向刘某居住地某市某甲县的公安机关送达。温某向刘某送达的暂予监外执行决定书由刘某前女友的姐姐张某代签收。黄某对温某送达情况未跟进了解。

另查明，2010年3月，刘某、赵某等人成立非法组织“某甲区肢残驾驶员协会”，在未取得道路旅客运输经营许可证的情况下，进行非法客运经营。该协会先后吸收40余名残疾人为协会会员，多次采取聚众造势、滋扰等手段对抗政府职能部门查禁。刘某负责在车辆被查扣后与执法部门谈判。后赵某注册成立“某市自信汽车租赁有限公司”，吸收50余名驾驶人员进行非法客运经营。在“某甲区肢残驾驶员协会”“某市自信汽车租赁有限公司”非法营运过程中，逐步形成以赵某为首、以刘某等人为骨干的黑社会性质组织。刘某自2010年起多次参加聚众扰乱社会秩序的犯罪行为，多次参加寻衅滋事的犯罪行为，并于2018年6月15日酒后驾驶机动车发生交通事故，致一人死亡，负事故的主要责任。某市某甲区人民法院于2019年8月2日以刘某犯参加黑社会性质组织罪、聚众扰乱社会秩序罪、寻衅滋事罪、交通肇事罪，与某区人民法院以盗窃罪判处刘某有期徒刑10年6个月，并处罚金人民币3万元，尚未执行的刑罚并罚，决定执行有期徒刑10年，并处罚金人民币8 万元。

2019年4月8日，被告人黄某自动投案，如实供述了相关事实。

一审期间，公诉机关于2022年8月9日以黄某不存在犯罪事实为由，向某区人民法院申请撤回起诉。某区人民法院经审查认为公诉机关撤诉申请符合法律规定，依照《最高人民法院关于适用(中华人民共和国刑事诉讼法) 的解释》第二百九十六条的规定，裁定准许公诉机关撤回起诉。

【争议问题】

被告人黄某的行为是否构成玩忽职守罪？

【裁判理由】

本案处理过程中，对被告人黄某的行为是否构成玩忽职守罪是争议焦点，形成了两种意见。

第一种意见认为，被告人黄某的行为不构成玩忽职守罪。主要理由为: 一是黄某的行为不属于“严重不负责任”。黄某已履行了主要审判职责以及送达工作的主要职责。虽黄某事后对书记员的送达情况未进行检查、未书面告知刘某本人相关法律义务等，工作确有疏漏，但不属于玩忽职守罪中的“不履行职责”或“不正确履行职责”。二是刘某在脱管期间继续实施违法犯罪行为，造成了恶劣社会影响的后果是“多因一果”。刘某犯罪最根本的原因在于刘某自身不守法，同时社区矫正主要是对罪犯的犯罪心理和行为的教育和矫正，刘某未被实际交付居住地执行机关矫正与其继续实施违法犯罪行为之间难以认定具有刑法意义上的因果关系。

第二种意见认为，被告人黄某构成玩忽职守罪。主要理由为:一是黄某作为审判人员，在承办刘某等人盗窃罪，掩饰、隐瞒犯罪所得罪一案中，未对刘某暂予监外执行进行相关法律义务的告知，未对暂予监外执行决定书的送达情况进行督促检查，系严重不负责任。二是黄某的行为导致刘某未得到有效监管和改造，在脱管期间继续实施参加黑社会性质组织罪等犯罪行为，造成了恶劣社会影响，其行为已构成玩忽职守罪。三是黄某的行为和危害后果之间存在因果关系。虽然存在相关公安机关、检察机关未履行职责的介入因素，可以认定为“多因一果”，但不足以中断和阻却黄某行为和危害结果之间的因果关系。

我们同意第一种意见。

(一)关于送达职责的划分

送达是审判工作的重要组成部分，案件承办法官是送达的第一责任人，书记员辅助承办法官做好送达工作。主要理由为:

一是从法官的职责角度来看，当时的法律没有明确将送达的责任归于承办法官。2001年《法官法》第五条规定:“法官的职责:(一)依法参加合议庭审判或者独任审判案件；(二)法律规定的其他职责。”但在我国审判实践中，承办法官事实上要兜底性承担审判职责，即除了制度规范明确规定由其他合议庭成员承担的审判职责外都要由承办法官承担。对此，《最高人民法院法官审判权力和责任清单(试行)》(法〔2019〕251号)明确了承办法官包括“及时办理送达、卷宗归档及其他相关结案工作”。

二是从书记员的职责角度来看，2003年中共中央组织部、人事部、最高人民法院发布的《人民法院书记员管理办法(试行)》第一条第一款明确了书记员的定位，即“书记员是审判工作的事务性辅助人员，在法官指导下工作”。第二条明确了书记员的职责，即“书记员履行以下职责:(一)办理庭前准备过程中的事务性工作；(二)检查开庭时诉讼参与人的出庭情况，宣布法庭纪律；(三)担任案件审理过程中的记录工作；(四)整理、装订、归档案卷材料；(五)完成法官交办的其他事务性工作。”从上述规定来看，可以得出以下推论:第一，送达未被明确列为书记员的职责。第二，书记员是审判工作的事务性辅助人员，而送达作为重要的审判工作，而非事务性工作，不应由书记员负责。第三，书记员可以在法官的指导下辅助法官完成送达工作。之后的《最高人民法院司法责任制实施意见(试行)》第十四条进一步明确，书记员在法官指导下履行校对、送达法律文书的职责。

本案中，被告人黄某作为案件承办法官，未能指导书记员正确完成送达工作，负有相应的责任，但案发当时的法律并没有明确将送达规定为法官的职责，黄某并非不履行法律明确规定的职责，认定黄某构成玩忽职守罪的法律依据不够充分。

(二)关于玩忽职守行为的认定

被告人黄某存在未充分、严格履行送达职责的行为，包括未向刘某书面告知应当遵守的法律义务并责令刘某到执行机关报到，未对暂予监外执行决定书的送达情况进行督促检查，导致未能及时发现书记员未将暂予监外执行决定书送达刘某居住地的执行机关。但并非所有不认真履行职责的行为都构成犯罪，只有严重不负责任的行为才是《刑法》第三百九十七条规定的玩忽职守行为。严重不负责任是对行为本身的限定，即行为人的行为严重违反了工作职责。就本案而言，黄某的行为尚不属于严重不负责任的行为。理由包括:

一是黄某履行了主要的审判职责。在黄某承办的刘某等人涉嫌盗窃罪，掩饰、隐瞒犯罪所得罪一案中，黄某依法完成了开庭审判、合议庭评议、制作裁判文书等主要的审判工作。在这些主要的审判活动中，黄某不存在工作不认真、不负责任的情况。

二是黄某在最终的送达环节确实存在没有履行好监督、检查职责的情况。首先，黄某在暂予监外执行的文书发文稿的发送机关上写明了“执行机关、被告人等”并准确写明被告人的居住地为“某市某甲县古南水井沟2号1单元xxx号”。在送达环节黄某履行了作为承办法官的主要职责。其次，黄某将送达工作交给书记员温某具体落实。书记员工作失误，未按照承办法官的书面要求准确送达执行机关和被告人。黄某的责任在于未能对书记员的送达工作进行督促、检查，这与直接违反工作职责有所区别。

三是黄某未履行督促、检查职责有客观原因。在刘某等人涉嫌盗窃罪，掩饰、隐瞒犯罪所得罪一案结案后不久，黄某和温某均调离了刑庭，黄某对温某送达工作进行督促、检查的客观条件显然不同于两人均在刑庭工作的情形。

(三)关于因果关系的认定

对被告人黄某的行为同刘某漏管和刘某再次犯罪这两个危害结果之间是否具有因果关系，应结合案件具体情况进行认定。

1.被告人黄某的行为与刘某漏管之间存在一定程度的因果关系，但原因力不大，且刘某漏管系“多因一果”

黄某没有书面告知刘某应当及时到居住地公安机关报到，也没有对书记员送达工作进行督促、检查，书记员未能按要求进行送达，致使暂予监外执行决定书没有正确送达执行机关。某区公安局、人民检察院也未及时发现、纠正错误送达。上述多个原因导致刘某漏管。黄某的行为与刘某漏管之间存在因果关系，但刘某漏管是多种原因所致。主要理由为:

一是从法院内部的工作分工来看，书记员辅助法官完成送达工作。黄某在暂予监外执行决定书文稿上写明了刘某的居住地，也写明了暂予监外执行的文书应当送达执行机关，随后黄某交代书记员温某具体办理送达工作。温某没有按照黄某的书面要求将暂予监外执行决定书送达刘某居住地的公安机关，是刘某漏管的原因之一。

二是从法院和其他机关的工作分工来看，防止脱管、漏管不是法院一家的职责，而是相关司法机关的共同职责。《中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于加强和规范监外执行工作的意见》第二十六条明确规定，“在监外执行的交付执行、监督管理、检察监督、综治考评等各个环节中，根据分工做好职责范围内的工作，形成各司其职、各负其责、协作配合、齐抓共管的工作格局”。本案中，某区公安局收到法院错误送达的暂予监外执行决定书，既没有退回法院，也没有转交给某甲区公安局。某区人民检察院收到法院错误送达的暂予监外执行决定书，没有履行相应的法律监督职责。《人民检察院监外执行检察办法》(高检发监字〔2008〕1号)第六条第一项规定:“监所检察部门收到本院公诉部门移送的人民法院判处管制、独立适用剥夺政治权利、宣告缓刑、决定暂予监外执行的法律文书后，应当认真审查并登记，掌握人民法院交付执行的情况”。《最高人民检察院关于加强对监外执行罪犯脱管、漏管检察监督的意见》要求:“县(市、区)人民检察院每年至少集中开展两次监外执行定期检察活动。定期检察中，要与人民法院、公安机关以及社区矫正工作机构核实本辖区监外执行罪犯的人数，审查与监外执行罪犯相关的法律文书、档案资料、统计报表，了解重点罪犯刑罚执行的情况。”某区人民检察院收到法院错误送达的暂予监外执行决定书后，既没有认真审查登记，也没有通过集中开展的定期检查活动发现法院错误送达的情况，从而未能向法院提出监督纠正意见。如果相关机关根据分工做好职责范围内的工作，特别是某区人民检察院认真履行好法律监督职能，可以避免刘某漏管情况的发生。

三是在法院作出暂予监外执行决定前，刘某取保候审的强制措施没有被公安机关实际执行。刘某被拘留第二天即被取保候审。刘某证称，“当时以保证金的形式取保的，某区公安局没有让我去任何地方报到，只是让我电话保持畅通”。1998年公安部发布的《公安机关办理刑事案件程序规定》第八十七条规定:“公安机关决定取保候审的，应当及时通知犯罪嫌疑人居住地派出所执行。”第九十一条规定:“执行取保候审的派出所应当责令被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人定期报告有关情况并制作笔录。”如果公安机关能够实际执行取保候审，刘某居住地派出所就可以掌握刘某案件的处理情况，也可以一定程度避免漏管情况的发生。

2.被告人黄某的行为与刘某再次犯罪不存在刑法意义上的因果关系

并非所有的引起和被引起关系都是刑法上的因果关系，只有具有相当程度的引起和被引起关系才是刑法上的因果关系。本案中，被告人黄某的行为与罪犯刘某再次犯罪之间因果关系很弱，不具有足够的原因力，不属于刑法上的因果关系。主要理由为:

一是刘某的自身因素是其再次犯罪的主要原因。刘某早在2010年就和赵某等人成立非法组织“某甲县肢残驾驶员协会”，并多次实施非法营运和对抗政府职能部门的查禁活动，之后积极参加由“某甲县肢残驾驶员协会”发展成的黑社会性质组织，并多次实施聚众扰乱社会秩序、寻衅滋事犯罪。刘某再次犯罪这一结果应当主要归责于刘某本人。

二是黄某的行为与刘某再次犯罪之间是间接因果关系，即黄某的行为直接导致刘某漏管，而因为刘某漏管，没有得到有效改造而再次犯罪。间接因果关系的原因力一般要小于直接因果关系。对于间接因果关系，需要从危害行为与连结点、连结点和危害结果两方面进行判断。一方面，如前所述，本案中黄某的行为是导致刘某漏管的原因之一，而非全部原因。另一方面，对于作为间接因果关系连接桥梁的社区矫正的作用也需要客观评价。2012年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《社区矫正实施办法》第十一条规定了社区矫正人员应当履行的义务，包括“社区矫正人员应当定期向司法所报告遵纪守法、接受监督管理、参加教育学习、社区服务和社会活动的情况”。2008年《某甲县社区矫正工作暂行办法》规定:司法所按“五个一”要求对社区服刑人员进行管理，公安机关协助其监督管理。根据社区服刑人员的身体和劳动技能情况，安排其参加公益劳动。社区服刑人员的“日记载”“周报到”“月学习”“月劳动”“季总结鉴定”的“五个一”材料记入矫正工作档案。刑罚的教育改造罪犯功能是有限的，即使是监禁刑也无法绝对避免罪犯再次犯罪。社区矫正措施主要是柔性教育管理措施，被社区矫正的罪犯在社会上管理，不剥夺其人身自由，仅要求报告行踪、参加学习教育、社区服务，相对于监禁刑杜绝罪犯再犯罪的可能性更小。

综上，被告人黄某虽有未严格履行职责的行为，但并非不履行法律明确规定的职责，且未达到严重不负责任的程度；刘某漏管和再次犯罪系“多因一果”，该危害后果和黄某的行为之间不具有刑法上的因果关系，不能将刘某再次犯罪的危害后果直接归责于黄某的行为；另外，本案源于看守所不收押刘某，事出有因。综合全案情节，黄某行为的社会危害性显著轻微，不构成犯罪。

撰稿:最高人民法院刑二庭 陈鹏展

重庆市高级人民法院 蒋佳芸

审编:最高人民法院刑二庭 于同志

来源：职务犯罪审判指导第3辑