焦长权 |《尽水之利：漳河东岸的国家与农民》结语

焦长权

（北京大学马克思主义学院）

水利是农业的命脉。水利制度既是土地制度和农业经营制度的一部分，也是国家和农民之间的重要联结，具有很强的“总体性社会事实”特征。前文对位于江汉平原北部的漳河东岸地区晚清以来的水利灌溉制度进行了历史性回溯，并对这一历史进程中的国家与农民关系形态进行了阐释，下面对本书主要内容作简要总结。

一、公共灌溉的历史演进

传统时期，堰塘是漳河东岸农民生产生活的关键设施。农民以堰塘为中心构筑生产生活聚落，形成“堰居式聚落”。与长江中下游平原地区常见的“圩田”和“垸田”不同，平原边缘的低丘岗地地区组织大规模公共灌溉的难度要大很多，传统时期只形成了数户联合的小规模的水利合作。水利与土地通过地契联结起来，并得到公共权威的认可，但日常的水利合作主要由村庄内农民自发组织完成。因此，漳河东岸地带在传统时期是典型的“旱包子”，水利成为制约当地社会经济发展的关键因素。

农业集体化时期，漳河东岸开展了波澜壮阔的水利建设。在人民公社体制下，灌区建设主要是通过将大规模农村劳动力组织起来，以劳动密集的“人海战术”的方式完成的。在人民公社体制下，生产队是最基本的生产分配单位，工分制是主要的分配机制。在生产队的统筹安排下，家庭劳动力被安排到农业生产、公共建设等各类生产活动中，并通过生产队工分获得报酬。国家则通过材料供给、技术支持、生活补助等方式，对大中型水利建设予以支持，小型水利工程则基本由公社和生产队自主筹资筹劳建成。在宏观上，粮食生产是农业的“纲”，是国民经济循环的关键。在资本、技术等生产要素短期难以改变的情况下，以农田水利为中心的基本农田建设成为农业和粮食生产的命脉。在微观上，生产队的农业剩余在为国家和集体进行积累后，分配给社员个人的相当有限，导致社员中出现了激烈的“抢工争分”行为，这使得劳动力具有很强的参与冬春季节水利建设的动力。经过二十多年的努力，灌区形成了完善的公共灌溉体系，农业生产条件得到极大改善。

家庭联产承包责任制实施后，漳河灌区水利建设主要体现为维护已有设施。从20世纪80年代后期开始，水利建设的主要组织机制是基层政权组织农民出“两工”，对已有水利设施进行修补维护。在农田水利骨干工程已经全面建立起来，国家对灌区建立了专职机构进行专业化管理的情况下，基层政权组织“两工”对中小型水利设施和田间工程等进行制度化维护，基本维持了灌区的日常运行。但是，进入90年代以后，农民负担逐渐加重，水利单位和基层政权自身极速膨胀，“两工”逐渐演变为“以资代劳”形式的农民负担。水利工程也因多年未得到有效修复而“带病运转”，灌区陷入了严重困境。农村税费改革暴露了这些矛盾，基层水利服务体系走向瓦解，“两工”制度彻底消失，水利建设在没有找到新机制的情况下在短期内陷入“真空”状态，农田水利条件显著滑坡，严重影响农业生产和粮食安全。农民不得不普遍地打井进行灌溉，但机井灌溉不仅成本高、效率低，也不能真正抵御大旱，还会引发严重的生态问题。机井等微小水利体系，不仅未能成为公共灌溉的补充，反而切割了公共灌溉体系，二者形成恶性循环，灌区基本走到了解体边缘。

农村税费改革后，国家重新重视农田水利建设，并以项目制的方式重建公共灌溉体系。这一轮大规模的农田水利建设，成为继农业集体化后又一个农田水利建设的高峰。中央以各类专项资金的形式，对漳河灌区的各类工程、各个环节全面投资。与农业集体化时期不同，这一轮水利建设不是采取将农民组织化起来的劳动密集型的投入方式，而是采取以公共财政资金为主导、以机械化为手段的资金密集型的建设机制。农田水利建设又和国土整治、环境治理等其他农田基本建设行动相互交叉，形成了密集、庞大的资金投入，使水利建设成为高度资金密集的领域，农业生产对资本投入的依赖越来越强。国家不仅对水利工程的硬件建设注入大量专项资金，还在水利单位维护管理、基层水利体系重建等公共灌溉的“软件”建设方面投入巨大精力，普遍采取项目制的方式。在这种情况下，灌区软件/硬件条件都得到了明显改善，农村税费改革前后陷入严重困境的公共灌溉体系在一定程度上得到了重构，但仍然有待进一步的巩固与完善。

回顾漳河灌区公共灌溉体系的历史演进可以发现，公共灌溉制度的核心是如何在小农经济和公共灌溉体系之间形成有效联结。小农经济由于家庭经营规模小，无法单独构筑能够抵御干旱威胁的大中型水利体系，因此必须由部分地域范围内的农户合作应对这一问题。在传统时期，亲密内聚的村庄社区的一个关键功能，就是为小规模农户合作构筑生产生活空间提供帮助，社会联结和生产生活合作成为一体多面的结果。学界所讨论的水利社会问题，就是在一定地域中，人们以水利为中心形成的社会关系体系，这是在小农经济与公共灌溉之间建立联结的关键，也是水利制度的核心。

1949年以后，漳河东岸建立了一个超大规模的灌区。在不同历史时段，围绕灌区的建设管理和农民组织灌溉等问题展开了一系列复杂探索，其本质都是在应对小农经济和公共灌溉之间的联结问题。

在农业集体化时期，生产队替代传统家庭成为基本的生产分配单位。人民公社本质上取消了小农经济，家庭只是生产队的劳动参与者和分配者，生产队成为农业生产分配的基本单位。因此，在这一时期，漳河灌区各类水利设施的建设维护以及组织灌溉，均以生产队为基本单位展开。公共灌溉和小农经济之间的联结，转换成了灌区和生产队之间的关系，再由生产队通过工分制等方式在内部化解一系列问题。生产队成了一个相对规模化的生产和灌溉单位，形成了“生产队+公共灌溉”的农业生产模式。农业集体化的生产模式，能够扩大小农经济的基本生产单位的规模，从而与以农田水利为代表的大型公共服务相匹配，缓解小农经济与公共灌溉等规模化服务之间的矛盾。

20世纪80年代农村改革以来，国家希望构建统分结合的“双层经营”体制。公共集体灌溉正是统一经营的核心内容，并以“共同生产费”和“两工”制度予以保障。然而，国家对水利建设的投入较农业集体化时期明显下降，公共灌溉的投资建设维护管理等环节基本完全由农民筹资筹劳解决，“民办公助”模式基本只剩下了“民办”的维度。分税制等宏观体制的改变，进一步加重了农民负担，最后形成全面性的“三农”问题。公共灌溉体系和小农家庭之间以行政性手段维持的强制性联结断裂，二者之间长期积累的矛盾在农村税费改革前后集中爆发，水利设施的建设维护和集体灌溉的组织化全面陷入困境。小农家庭试图以新技术为支撑，利用机井、水泵等构建一个与小规模农业经营相匹配的家庭化小水利系统，以彻底脱离与公共灌溉之间的复杂联系，但实践证明这一做法并不可行。在“双层经营”体制下，国家希望以行政性体制安排实现小农经济与公共灌溉之间的联结，“共同生产费”和“两工”制度都是行政性措施的一部分，仍带有计划经济体制的遗迹。

农村税费改革后，国家希望重新建立小农经济与公共灌溉之间的良性联结。在水利建设投资和维护管理方面，国家完全以公共财政承担，彻底取代了长期延续的“农民的事情农民办”的路径。国家还尝试重新建立小农户和灌区之间的联结机制，让小农户以用水者协会为基础与灌区达成有效联结。用水者协会是一定水系和灌溉片区的农民为实现灌溉合作而建立的自治性社会组织。但是，用水者协会和一般纯粹的社会组织不同，它与村级组织、基层政权之间存在紧密的联系。负责协会日常组织工作的人员，主要是现任或离任村组党员干部。协会的工作经费大多来自县乡水利部门的直接补助，县乡水利部门还需组织协会人员培训、财务审计等管理工作。协会的日常工作更是离不开与村级组织的密切互动，干旱时期则被纳入基层政权统筹抗旱行动。可见，国家希望将用水者协会建设成为一个具有维护村庄水利设施、组织农民灌溉、调解灌溉纠纷等功能的实体化自治组织，从而成为基层政权和农民之间、灌区和小农户之间的联结枢纽。当然，由于乡村社会正在发生剧烈重组，农业经营主体也在快速分化，小农户之间的有效合作难度较大，用水者协会的运转仍面临不少挑战，灌区和小农户之间的良性联结还没有完全实现。

需要高度关注的是，农业经营主体和经营模式的变化对农田水利提出了更高的要求。当前，在高速城镇化背景下，农业经营主体的分化会进一步加剧，一批新型农业经营主体会不断涌现。不仅如此，现代农业也催生了新的农业经营模式，农民种田的标准化、科学化程度大为提升，农业生产日益向高效可控的工厂式模式靠拢。结果，传统围绕小农户经营组建起来的一整套农业生产及其配套环节，都面临着全新的改造。也就是说，农业生产这一产业链的全环节都在发生剧烈的变动调整，正在重组形成一个新的生产经营模式。但是，农业毕竟仍然是一个有机性生产活动，它对水利灌溉条件的依赖不仅未缩减，还明显提出了更为严苛的要求。因此，农业现代化所催生的新的经营主体和经营模式，对农田水利这一公共服务提出了更高更严的要求，一个工厂式的公共灌溉体系将成为农业生产的常态设施。

综上，新中国成立后，公共灌溉制度在不同时期的实际样态，不仅与公共灌溉体系内部的制度安排密切相关，也与国家与农民的关系直接相关，国家越来越成为影响水利制度的重要主体，以及制约小农经济和公共灌溉联结的关键变量。下面将从这个角度进一步总结提炼，并进行一定的理论阐释。

二、国家权力的动态实践

宋明之后，中国基层社会得以再组织化。家族宗族日益成为地方基层社会的主要组织性力量，来自地方社区的士绅精英既是基层社区的整合中心，也是国家与基层社会联系的关键纽带。地方行政形成了分级治理的“双轨政治”形态，县以下乡村地带的公共事务，主要由士绅等地方精英自主处理，国家只有在不得不介入时才有限涉入。在此体制下，江汉平原地区的水利事务也呈现出明显的分级治理特点。长江、汉江等大堤的建设与修复，基本都是在中央支持下，由地方政府直接组织民众完成，政府在其中起到非常关键的作用。对垸田堤坝的修建与维护，呈现出政府组织和社区自治的双重特征，国家权力在其中的作用呈现一定“循环”特征。对于公共堰塘等小型水利设施，国家权力基本只是象征性的存在，水利设施的建设维护和灌溉秩序等均由农户自主完成。晚清及民国时期，尽管国家权力开始更深入地进入乡村，但水利建设方面仍然维持了传统时期的分级治理特点。

1949年以后，国家权力全方位进入乡村社会。在漳河东岸地区，新中国成立初期，国家在推动土地改革的同时，通过组织农民互助合作的方式，对各类水利设施进行了全面修复，对农业的恢复性增长起到了巨大推动作用。农业集体化时期，国家将大规模剩余劳动力组织起来，建设了以漳河水库为主体的各类大中型水利工程，形成了新型灌区，水利条件的改善极大促进了灌区农业发展。关于这一时期水利建设取得巨大成效的事实，学术界基本没有争议，但大家对这一时期国家权力及其与农民关系的性质尚存在一些不同认知。

长期以来，学界关于改革开放前的中国研究，在很大程度上受“全能主义”范式的影响。这种范式投射到国家与农民关系的论析中，则体现为一种二者紧张对立的模式。许慧文（Vivienne Shue）提出了不同看法，她认为农业集体化时期国家在乡村社会并非无处不在。人民公社体制下，以自然村为基础的生产队是最基本的生产分配单位，它是一个具有较强内聚性和封闭性的社群，乡村社会正是由这些高度自主的基本单元组成，形成了如“蜂巢般”（honey comb）的社会结构。这种社会结构对国家权力具有一定的隔离作用，乡村干部也会对社群利益进行一定保护，国家权力难以渗入村庄社会内部（Shue，1988）。

学者们就许慧文的看法展开过重要争论（Siu，1989；Unger，1989）。争论双方的隐蔽共识是：国家权力渗入乡村越深，对乡村的控制支配就越强，乡村社会的自主性空间就越小。因此，他们辨析的核心还是在于国家权力的结构性边界，对于国家权力以垄断性暴力为基础的支配性质则具有共识。但是，国家权力事实上是多面性和多维度的，它既有作为暴力机器的一面，也有作为公共服务提供者服务性的一面。很多时候，对于农民来说，最重要的问题不在于政府在多大程度上能够渗入基层社会，而是政府能为他们做多少事情。一个不断干预基层社会的政府或许能够为人民提供各种服务，因此有可能被视为好政府；相形之下，一个不闻不问的政府可能被看作既不负责又无能（阎云翔，2017：43）。因此，如何从国家作为公共服务提供者的角度来认识国家与农民关系，就显得尤为重要。

因此，农业集体化时期，国家权力在乡村社会的存在样态和性质需要更深层的论析。这一时期，国家权力在乡村的存在样态似乎难以用既有权力学说等予以清晰阐释。一方面，国家权力确实弥散性地进入了乡村各个角落，甚至水利工程也是权力下渗的一个“集装器”；另一方面，国家在乡村的活动，除了作为国家普遍履行的资源汲取和政权维持等，还尝试以政党组织为核心，将乡村社会高度组织起来（强世功，2003）。简单来讲，以国家来组织社会，这是学界既有国家权力理论难以有效理解和识别的内容，尤其是与西方近代政治哲学中国家与市民社会的制衡和二元对立的基本框架难以兼容。在该理论框架下，社会本身通过各种方式有效组织起来制约国家，因此西方政治哲学将国家权力的边界视作国家与公民关系的关键指针。

农业集体化时期农村各类公共社会事业的进步，是农村社会在国家长期高比重资源汲取之下仍然能够维持基本生产生活秩序的关键，也是建构和维系国家与农民关系的重要内容。农业集体化时期，虽然农民生活水平总体不高，但在教育、卫生、社保等社会事业方面，人民公社取得了很大成绩，这直接表现在人均预期寿命、人均受教育水平、人口总数、生育率等指标上。人民公社体制充分发挥了劳动力资源丰富的优势，将农民组织起来，通过群众的双手自力更生，水利事业达到了当时资本和技术条件下的极致水平。这一时期的农村公共服务，既不是国家以公共财政形式的直接供给，也不是乡村社会脱离国家之外完全的自我组织。从形式上看，这些公共事业是“农民的事情农民办”，基本是农民在人民公社体制下自我筹资投劳解决的，国家只提供少部分的补助。但是，也不能说这些成效是脱离国家取得的，国家在其中最主要的作用是支持乡村社会组织起来，让组织起来的乡村社会通过自我建设的方式供给公共服务（周雪光，2019）。这是一种国家与社会之间相当特殊的关系模式，尚待学界进一步系统研究。

20世纪80年代初期，家庭联产承包责任制实施的同时，国家采取了大幅提高粮食价格、减少征购任务等减轻农民负担的措施，加之农业集体化时期留下的完善的农田水利体系，粮食产量大幅增长，农民普遍增收。（曹树基，2002）。但是，这一繁荣的时段非常短暂，从80年代中后期开始，农村制度变革的短期效应释放完毕，粮食产量出现徘徊下降，农民增收变缓，农民负担问题开始显现。进入90年代后，分税制改革等宏观政策进一步加剧了本身已经存在的基层治理困境，农民负担显著增加，总体性的“三农”问题开始出现。学界的一些论析，经常将80年代和90年代划分开来进行对立式的理解，将世纪之交的“三农”问题简单归结于90年代的一些宏观制度变革，这可能是将问题过于简单化了。如何将这两个时期放在一个整体的时段中去理解，从农村改革后的总体体制框架中去理解“三农”问题的可能根源，是一件重要的学术工作。

这还得回到作为公共服务提供者的国家角色来分析。家庭联产承包责任制只是在农业经营体制上作出了重大调整，并未在根本上改变国家与农民之间的负担结构，简单地讲就是“含负担承包”（中华人民共和国财政部、《中国农民负担史》编辑委员会编著，2020：81）。随着国家工业化和城市经济的发展，农村所承担的为工业化提供资金的任务减轻了（中华人民共和国财政部、《中国农民负担史》编辑委员会编著，1994：344-350）。但是，农民仍需继续靠自身力量供给公共服务，这是农村改革后国家与农民关系的总体结构背景。20世纪80年代初期，原来由人民公社体制筹资筹劳给农民提供的教育、医疗、社保、文化生活、水利交通等各类公共服务，均不能通过原体制继续供给，一些公共服务供给出现了明显下滑。如农村合作医疗覆盖率由人民公社时期的90%下降至1989年的4.8%（张元红，2006：132）。原由生产队集体承担的“五保供养”、社会救济等基本社会保障也出现了供给水平下降甚至直接断供的现象。

为重建新的农村公共服务供给体制，乡镇基层政权重建后，农村公共服务改由通过向农民收取“提留统筹”和提取“两工”的方式提供。乡镇政府逐渐成长和完善起来的“七站八所”、基层政权向农民收取的“三提五统”等资金内容，都表明了农村公共服务供给方式的重建。农村改革后，国家通过建设完整的基层政权，让其作为代理主体从农民筹资筹劳来提供公共服务。两种体制的关键不同是，农村改革后需要依赖一个完整的基层政权来供给公共服务，而分散的小农经济与基层政权之间存在着巨大的组织和交易成本，给基层治理埋下了隐患。

农田水利状况的演变，最典型地反映了改革后农村公共服务供给体制的变迁。农村改革初期，国家大大减少了相关财政投入（唐忠、李众敏，2005），新的农田水利建设机制也未建立起来，农田水利建设和维护困难重重。“六五”计划期间，由于农田水利建设投入严重不足，全国农田灌溉面积净减少了1400万亩。“七五”期间，农田水利有所恢复，但一直到1990年尚未恢复到1980年的水平，1990年全国农田灌溉面积较1980年仍然净减少700万亩。同时，各地中小河道和农田排水沟渠排水能力也不同程度地下降（丁泽民，1999，20、27）。20世纪90年代以来，虽然国家对农田水利的投资较80年代有所增长，比如，对于漳河管理局的财政拨款，80年代基本没有，90年代10年时间超过了1000万元，相应的基建和改造配套资金也有一定投入（陈泽民主编，2006：第六章）。但是，水利单位经营体制改革导致的水价上升、水利单位人员膨胀等后果，灌区对农民的服务质量和效益都明显下降，大量湖泊水库水面被拍卖，供水单位普遍大规模负债，基本走到了难以为继的边缘。“共同生产费”和“两工”制度也日益成了农民负担的一部分，农村税费改革前期，“共同生产费”已经成了农民负担中占比最大的部分之一，“两工”由于越来越难以组织，在很多村组普遍地演变为“以资代劳”。灌区无法向农民提供低成本、高效率的灌溉服务，反而将主要精力转向了农业灌溉之外的领域。

进入21世纪，中央全面推动农村税费改革，公共财政大规模覆盖农村，试图彻底重塑国家与农民关系。与农业集体化时期相比，20世纪80年代以来，虽然农村公共服务的具体组织机制发生了巨大变化，但两个时期的本质基本一致，即都是“农民的事农民办”，这也是传统历史时期农村公共服务供给的基本逻辑。农村税费改革的本质，就是要改变农村公共服务供给的筹资筹劳机制，由“农民的事农民办”逐渐转变为国家公共财政承担，实现“以工辅农、以城带乡”的转变。这意味着中国作为一个农业文明古国，几千年来主要依赖农业赋税来支撑国家上层建筑运转时代的结束。随着工业化、城市化的发展，工商税收不仅已经可以独自支撑上层建筑的运转，还能够有力反哺处于弱势地位的农业农村。

但是，由于中国社会经济发展存在巨大区域差异，国家不得不主要通过项目制这一特殊的治理体制向农村进行财政转移支付，为乡村提供公共品和公共服务。农村税费改革后，虽然不同地区农村公共服务供给都迅速转向公共财政负责，但具体资金来源和治理体制存在明显的区域差异。大部分东部地区省份，由于地方财政自给能力强，农村公共服务主要由本地地方财政承担；省内欠发达市县也主要由省级财政统筹进行转移支付，以实现省内不同市县的基本公共服务均等化。但是，广大中西部地区，由于地方财政自给能力很弱，农村公共服务建设的财政资金大部分由中央财政转移支付承担，其中又以专项转移支付为主体，进而形成了“项目制”这一特殊的治理体制。国家希望通过大规模财政转移支付的形式，来完成农村各类基础设施和公共服务投资。但是，公共财政不可能自然而然地转化为群众实惠，“项目制”要转化为治理绩效，最终还得依靠乡村基层政权将其落地实施，这是一个极其复杂的治理过程。

过去十多年，漳河灌区公共灌溉秩序的重建，就是主要通过“项目治水”的方式来展开的。从灌区建设管理来看，项目制几乎覆盖了所有大小水利设施的建设与管理，基本不再从农民群众手中筹集水利建设的任何成本，农田水利事业开始彻底被纳入公共财政覆盖范围。农田水利建设机制从劳动密集型方式转为资金密集型方式，农田基本建设的各个环节也都呈现出很强的资本投入特征，农业开始由劳动密集的经营方式向资本密集的经营方式转变。大规模项目资金的投入，对提升灌区的基础条件确实起到了很大作用，灌区各类水源工程、输水渠系、泵站机台等得到了全面修复更新，水利工程的管护体制也明显得以完善，基层水利服务体系也得到了重建。总体而言，公共灌溉秩序得到了一定程度的恢复。

但是，良性的“服务性”关系仍有待完全建立，主要原因在于灌区建设管理过程中的农民参与非常有限。无论是在水利项目的申请实施，还是水利工程的管理维护，甚至组织灌溉的过程中，农民都日益“客体化”。地方政府则越来越呈现出“保姆型”政权特征，“政府干，农民看”越来越成为灌区水利建设的常态。显然，这种政府全盘负责的农田水利建设体制，和此前主要依赖农民自身筹资筹劳的“民办公助”体制形成了鲜明对比。这种模式给公共财政的可持续性、水利项目建设的投入效率、农业生产的成本效益等方面都带来了一定挑战。

可见，农村税费改革后的一个较短时期内，由于基层政府财政空虚和组织弱化，基层出现了一定的治理“真空”，形成了“悬浮型”特征。但这只是基层治理和公共服务供给体制转型间隙的一个短暂现象。公共财政的大规模下乡很快打破了这一局面。但是，和农田水利建设一样，项目制体制下的农村公共服务供给普遍出现了农民参与程度不高的问题，这给良性“服务性”关系的建立带来了深层挑战。因此，如何在公共财政资源大规模投入的同时，逐步激活乡村社会的内生活力，发挥国家和农民双方的积极性，将是未来很长时期内农村基层治理面临的重大课题。

三、走出乡土？

在学术研究脉络中，中国被视作东亚小农经济模式的典型代表。由于长期人多地少，人口对土地的压力很大，需要通过各种方式增强和提高地力。以农田水利为中心的农田基本建设，正是改善地力的关键环节之一。因此，水利制度本质上是小农经济的土地制度和农业经营制度的组成部分。在传统时期，农民主要通过密集型的劳动投入来改善地力、精耕细作，以持续提高土地总产出。在有限小块土地之上通过各种方式增强劳力投入，即使在边际效益很低的情况下也仍然如此，这就形成了一种典型的“过密化”的小农经济。不仅如此，小农户均耕地规模小，小农不得不相对聚居，以村庄社区为基础完成大量生产生活方面的互助合作，这导致小农经济与村庄社区形成紧密结合，构造了乡土中国的底层结构。

水利合作正是农民互助合作的重要内容，因此水利组织也深度嵌入村庄社区之中。它不仅是小农经济的重要组成部分，也成为乡土社会的重要组成环节。显然，小农经济背景下的水利制度，是为了实现水利与土地之间稳定有效结合而形成的一系列的社会关系和体制机制安排的总和。这需要农民以村庄社区为基础展开复杂合作，需要农民不断投入密集型劳动进行建设和维护。水利建设和水利制度的成本，也就成了小农经济的成本之一。伊懋可正是从这个角度提出了中国农业和社会经济发展陷入“高水平均衡陷阱”的解释。他认为，由于水利在中国农业和社会经济中处于枢纽位置，但其需要不断进行高成本的建设维护，这耗尽了社会的人力物力，造成“技术锁定”，阻碍了新技术和新社会经济发展模式的出现（伊懋可，2014：178）。显然，伊氏敏锐地指出了高成本的水利制度对中国小农经济和社会经济发展的重要影响，这是一个重要洞见，但若以此去无限推论所谓中国社会陷入停滞的“高水平均衡陷阱”，则又偏离太远了。

当前，中国小农经济和乡土社会都在发生史无前例的重大变化，水利制度也会随之发生重大变化。随着工业化城镇化的快速推进，乡土中国正在发生巨变。目前，中国城镇化率已接近逼近70%，农业从业人员占比已下降到20%出头，并以中老年人为主。劳动力对土地的就业压力极大降低，劳动力的相对成本大大增加，农业机械化快速推进，主要用于“节省”劳动力的其他技术性要素也迅速被采用。但是，从就业角度看人口对土地压力的骤减，并不意味着总体上人口对土地压力的舒缓和消除。相反，随着人们生活水平的提高，人均粮食消费逐年上升，其他副食品消费更是成倍增长，加之极庞大的人口规模，中国人的吃饭问题并不能大幅依赖国际市场。因此，从食物保障和粮食安全角度来看，中国人口与土地之间的紧张关系并未改变和缓解，甚至在中国高度融入全球市场的背景下更趋复杂。

在这种情况下，以农田水利为核心的农田基本建设对中国农业发展的重要性更为凸显。改善和增强地力，仍然是中国农业发展的基础性工程。但是，由于农村人口日益老龄化，劳动力成本上升，农民组织化难度越来越大，农业比较收益也逐渐下降，因此很难以再通过传统的以劳动力投入为主的“人海战术”来进行农田水利等农田基本建设活动。农村税费改革后，国家公共财政逐渐完全接管了农田水利等各类农田基本建设的投资，农田水利等农田基本建设也迅速由劳动密集型方式转向资本密集型方式。这种高资本的投入，显著增加了农业成本，让此前以劳动密集投入为主的隐性成本显性化，使农业日益转变为高资本、高技术、高成本产业，给中国农业未来发展带来了很大挑战。

同时，中国农业经营主体也在发生快速分化。当前，中国农地经营制度的核心理念是“承包权不变，经营权连片”。一方面通过刚性保障农民基本的承包收益权，另一方面通过各种制度创新，鼓励和推动经营权流转和连片经营。由此导致的一个重要结果是，农业经营主体明显快速发生分化，以老人农业为主的小农户，以“新中农”为主的适度规模经营群体和以农业企业为代表的大规模农场并存，三者关系也在快速动态变化。不同农业经营主体对水利灌溉提出了相当不同的要求，对不同类型水利设施的依赖程度也显著不同。例如，与小农户和“新中农”相比，大规模农场对水利灌溉的稳定性、及时性的要求都明显提高，高度依赖大中型水利设施进行水利灌溉。显然，农业经营主体的分化和农地制度的复杂化，都对水利制度提出了新的要求和挑战。

不仅如此，乡土社会和村庄社区也在发生巨变。随着城镇化高度推进，农村人口大规模外流，村庄门户大开，村庄社会不再是封闭的紧密内聚社群。在传统时期，小农经济与村庄社区高度紧密结合，二者互相支撑构筑了乡土社会的底层结构，水利组织正是嵌入乡土社会之中，依托于村庄社区而有效运转的。但是，随着城市化的冲击，乡村社区的社会凝聚性显著降低，农民合作互助的范围和频率大大下降，互助合作难度极大上升。可见，支撑小农经济的乡土社会正经历着解体和重组，嵌入其中的水利制度也失去了原来的社会基础。因此，虽然目前国家对以农田水利为核心的农田基本建设投入了大量财政资金，但农田水利的建设、维护和管理仍然面临着诸多严峻困难，其中的一个重要原因就在于小农经济及其水利制度已经失去了乡土社会的坚固支撑。

本书以漳河东岸地区为例，对水利灌溉制度的历史论析，本质上也是对中国小农经济和乡土社会的一次窥探，希望借助这一窗口，眺望小农经济和乡土中国的未来走向。当前，中国小农经济和乡土社会正在发生历史性的巨变，作为土地制度和农业经营制度的组成部分，水利制度也在随之变化，并迎来新的挑战。但是，我们很难轻言走出小农经济和乡土社会。面向未来，历史的巨变给实践者带来了巨大挑战，也给理论家提供了宝贵机遇。

《尽水之利：漳河东岸的国家与农民》，焦长权著，商务印书馆2025年版。