新政！自然资源部和住建部联合印发支持城市更新行动若干措施

1月20日，自然资源部 住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知。

各省、自治区、直辖市和国务院审批国土空间总体规划城市及新疆生产建设兵团自然资源主管部门、住房城乡建设部门：

为落实《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》要求，结合各地城市更新实践需求，在已有支持城市更新的规划和土地政策指引基础上，现就进一步支持城市更新行动的措施通知如下。

一、增强详细规划适应性

（一）依据国土空间总体规划和城市更新专项规划确定的城市更新目标和工作重点，结合“十五五”城市更新行动需求，对拟实施城市更新区域的详细规划进行评估、优化。可按照法定程序和相关要求，采取技术修正、优化调整等方式优化原有详细规划，并纳入国土空间规划“一张图”（以下简称“一张图”）实施监督。可结合完善公众参与和监督方式，制定简化详细规划修改程序。

（二）可结合新产业、新业态发展需求，制定土地混合开发和空间复合利用正面清单和管控要求，经详细规划审批机关批准；城市更新项目实施中，符合正面清单的，即视为符合详细规划。

（三）在保证公共安全和公共利益、不影响周边利害关系人合法权益、不改变建筑主体结构、不破坏历史风貌和景观环境、落实用地需求的前提下，可对改善社区公共服务（市政）设施（包括小区车辆停放场地及充电设施等）、提升社区公共空间服务功能（包括加装电梯、无障碍设施、小区绿化场地、健身步道等）等微更新项目，制定规划许可豁免清单。

二、优化过渡期支持政策

（四）利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年。过渡期届满时，符合产业发展方向和履约监管要求的，依法依约定按照新用途办理用地手续；不符合的，按照约定退出过渡期支持政策，维持原有土地用途。过渡期满办理土地有偿使用手续的，可采取租赁或协议出让方式。

三、推进存量土地和空间的临时利用

（五）可在维护相关方合法权益、保障安全、不影响远期规划实施前提下，制定空闲建设用地（不含临时用地）的临时利用规则，明确期限及到期恢复措施，纳入“一张图”实施监管。

（六）可在与相关部门做好工作衔接的基础上，制定存量建（构）筑物不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则，对用途实行正面清单管理，纳入正面清单的无需办理规划许可手续。

四、鼓励资源资产组合供应整体运营

（七）更加注重特色发展，积极开展更新地区自然、景观和文化遗产等特色资源调查和活化利用，并结合国土空间规划优化功能结构和用途管控，建立健全多门类资源资产在特定国土空间范围内组合供应、整体运营和合理分配的机制，形成推动城市更新行动的新动能、新优势。

五、创新不动产登记服务

（八）可按照产权调整协议约定等，预编不动产单元，为原所有权、抵押权等权利主体办理预告登记，保障不动产权利在更新实施中的延续性。

（九）对老旧住房自主更新项目，可采用直接按户首次登记等方式提供不动产登记服务。涉及通过转让、置换等方式归集产权的，可灵活采用不同登记类型提供服务。

（十）对土地带建筑一并收储供应的，可根据有偿使用合同或划拨决定书中明确的建筑物权属、界址、面积、用途等信息，在确保安全底线基础上，探索简化申请材料提供登记服务。

六、妥善处置历史遗留问题

（十一）按照依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎的原则，根据其成因并兼顾土地管理政策的延续性，在保障无过错方利益的前提下，妥善处置历史遗留问题。对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，根据全国国土调查结果，区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理，并纳入“一张图”实施监督，确保底数清晰、封闭运行，严守底线、控制风险。

自然资源部和住房城乡建设部将加强工作指导和政策协调，适时开展业务培训和交流，总结可复制推广的经验做法。各级自然资源、住房城乡建设部门加强沟通协作，结合实际优化、细化有关措施，研究破解难点问题，及时总结实践经验，重要事项及时报告。

自然资源部 住房城乡建设部

2025年12月31日

会议实录

2026年1月20日，自然资源部发布解读《自然资源部 住房和城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》，并介绍《支持新产业新业态发展的规划与土地政策创新案例集（第一批）》有关情况。

自然资源部国土空间规划局谢海霞局长介绍《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》精神

01

出台背景

2025年中央城市工作会议提出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，要求以建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手。2023年，我部发布了支持城市更新的规划与土地政策指引，有力支持了地方城市更新实践。随着城市更新行动的深入，我们发现在详细规划适应性、存量土地和建筑的临时利用、不动产登记等方面仍存在一些堵点，需要进一步予以明确。

同时，各地在近年来的城市更新实践中探索积累了许多可复制推广的经验，也提出很多好的政策建议。在这个背景下，我们进行了研究，在现有政策指引的基础上，进一步深化细化相关措施，形成了这个《通知》，旨在推动形成规划编制科学、政策工具精准、实施路径多元、权益保障有力的城市更新“新模式”，也给城市人民政府和参与城市更新行动的各方吃一个“定心丸”，让大家有更大的信心和决心参与到接下来的城市更新行动中，真正实现城市发展方式的根本性转变。

02

《通知》主要内容

一是增强详细规划适应性。根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，详细规划对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是核发建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据，相关专项规划要遵循国土空间总体规划，主要内容要纳入详细规划。因此要结合“十五五”城市更新行动需求，对拟实施城市更新区域的详细规划进行评估、优化。可按照去年我部发布的行标《城市存量空间盘活优化规划指南》要求，采取技术修正、优化调整等方式优化原有详细规划，纳入“一张图”管理，制定简化详细规划修改程序，提高行政效率。既依法给规划许可，又灵活适应市场，及时为实施城市更新行动提供规划依据。同时还鼓励各地结合新产业、新业态发展需求，制定土地混合开发和空间复合利用正面清单和管控要求，经详细规划审批机关批准，符合正面清单的视为符合详细规划。如北京、上海、厦门等地探索了产业混合用地等工作路径，制定了相应的指导意见。在保证公共安全和公共利益、不影响周边利害关系人合法权益、不改变建筑主体结构、不破坏历史风貌和景观环境、落实用地需求的前提下，可对改善社区公共服务设施、提升社区公共空间服务功能等微更新项目，免于规划许可。如重庆、南京等地制定了规划许可豁免清单。

二是优化过渡期支持政策。利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年。过渡期届满时，符合产业发展方向和履约监管要求的，依法依约定按照新用途办理用地手续；不符合的，按照约定退出过渡期支持政策，维持原有土地用途。过渡期满办理土地有偿使用手续的，在原有协议出让方式之上，新增了租赁方式，减轻一次性投入成本。一会儿，苏州将从过渡期政策落地的“最后一公里”给大家介绍这方面的经验。

三是推进存量土地和空间的临时利用。可在维护相关方合法权益、保障安全、不影响远期规划实施前提下，制定空闲建设用地的临时利用规则，明确期限及到期恢复措施，纳入“一张图”实施监管。可在与相关部门做好工作衔接的基础上，制定存量建筑物不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则，对用途实行正面清单管理，纳入正面清单的无需办理规划许可手续。如杭州制定了临时用地、临时改变房屋用途等管理实施细则。

四是鼓励资源资产组合供应整体运营。当前阶段已从规模驱动转变为价值驱动，因此，也鼓励各地因地制宜，更加注重特色发展，积极开展更新地区自然、景观和文化遗产等特色资源调查和活化利用，并结合国土空间规划优化功能结构和用途管控，建立健全多门类资源资产在特定国土空间范围内组合供应、整体运营和合理分配的机制，形成推动城市更新行动的新动能、新优势。如湖南、湖北等地探索将自然资源资产打包组合供应，提升空间价值。

五是创新不动产登记服务。可按照产权调整协议约定等，预编不动产单元，通过“预告登记”方式保障不动产权利在更新实施中的延续性，稳定各方预期。对老旧住房自主更新项目，可采用直接按户首次登记等方式提供不动产登记服务。对土地带建筑一并收储供应的，可在确保安全底线基础上，探索简化申请材料提供登记服务。一会儿，盐城将给大家详细介绍产权归集与不动产登记等方面的一揽子创新举措。

六是妥善处置历史遗留问题。按照依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎的原则，根据其成因并兼顾土地管理政策的延续性，在保障无过错方利益的前提下，妥善处置历史遗留问题。对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，根据全国国土调查结果，区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理，并纳入“一张图”实施监督，确保底数清晰、封闭运行，严守底线、控制风险。

03

下一步工作

《通知》印发后，自然资源部将与住房城乡建设部加强部门协同，做好地方指导、业务培训和经验总结推广。我们将组织各地积极落实《通知》提出的支持措施，结合本地的实际进一步细化，并将相关要求纳入地方国土空间规划编制与实施管理的相关法规，同时应注意严守安全底线，防范廉政风险和法律风险，在法律的框架下创新机制，注重基层减负，聚焦人民群众身边的急难愁盼问题，在确保符合各类安全规定等前提下，不断改善人居环境品质，努力建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。

自然资源部国土空间规划局谢海霞局长介绍《支持新产业新业态发展的规划和土地政策创新案例集（第一批）》

为支持新产业新业态发展，进一步提高规划和土地政策的灵活性与适配性，我部筛选出北京、上海、杭州、广州、深圳、南京、成都、西安、大连、湘潭、株洲等城市的19个案例形成了第一批《支持新产业新业态发展的规划和土地政策创新案例集》。

这些案例均选自全国各地基层一线的鲜活实践，汇集了近期各地在优化规划调整及用途转换规则、支持土地兼容复合利用、丰富土地配置方式、优化确权登记服务、强化监测评估等方面的智慧探索与应用。鼓励各地主动谋划创新举措，探索灵活、高效的资源配置方式，形成“一地创新、多地收益”的良性循环，推动空间利用模式从“增量扩张”向“存量挖潜”、从“刚性管控”到“弹性适配”转变，实现规划和土地政策从管制思维向经营思维转变，进一步释放和扩大政策综合效能。

为了将政策转化为大家看得懂、学得会、用得上的“工具书”，《案例集》从案例背景、政策依据、创新举措点、实施成效等方面提炼先进做法，配以简洁明了的图文讲解，以便各地“对照模板—借鉴做法—解决问题”。

总体来看，《案例集》集中呈现了各地比较有代表性的创新实践。

一是国土空间规划与土地政策融合方面的创新。有关案例展示了从“项目找地”到“规划创造空间，吸引项目落地”的成功经验，主动谋划和培育优质增长空间，推动空间需求与土地利用的精准匹配。如，杭州高新区推出“规划弹性适配+供应模式革新+审批流程优化”的全链条政策组合拳，以冠山数智产业园为试点，响应企业短期需求，在详细规划中明确短期用途等，破解“规划周期长与企业需求急”的问题。

二是土地兼容复合利用方面的创新。有关案例呈现出相关地区通过在“存量”和“效率”上做文章，激发新增长点。如，南京市通过盘活存量闲置地、弹性供给公共空间，从明确规划准入条件、引导绿色建造方式、构建全周期服务机制等方面，将100余亩空闲地打造为江心洲E3PARK体育公园，成为竞技训练、市民休闲、文旅打卡于一体的复合型公共空间新地标。

三是产业用地供应模式方面的创新。相较于传统供地模式，有关案例体现着政策供给对新产业新业态需求的“精准滴灌”。如，上海依托全域土地综合整治试点，打造金山廊下镇松林楼房设施养猪场项目，统筹配置养殖设施、种植基地、配套服务等空间，实现“养殖+种植+研发”的都市现代农业产业，有效破解乡村一二三产融合发展的瓶颈。

后续我部还将持续收集整理并推荐地方实践案例，进一步提高规划和土地政策的灵活性与适配性，为各地破解发展难题、激发空间活力提供更全面的参考。

城市发展特色经验做法

1.苏州市自然资源和规划局莫栋升局长

党的二十届三中、四中全会和中央城市工作会议就盘活利用存量低效用地、促进建筑功能转换、推动城市更新提出明确要求。苏州地处长三角核心区域，城镇化进程快、存量建筑体量大，2020年以来在自然资源部统筹指导下，先行先试开展存量建筑盘活利用探索实践，通过制定“一目录、一清单、一张图”，打通了5年过渡期政策落地的最后一公里。主要有四个方面：

（一）厘定适用边界，守牢政策底线。明确过渡期政策适用于合法存量建筑临时改变使用功能，对违法违章建筑及列入政府征收搬迁计划的建筑不予支持。政策落实须以确保房屋使用安全和消防安全为前提，对不符合安全要求的实行“一票否决”，确保政策执行不越红线、不踩底线。指导各县区结合产业发展导向、市场需求和存量建筑现状，科学制定存量建筑盘活利用实施规划，明确项目清单，避免一哄而上、无序发展。

（二）贯通审批流程，理顺权责链条。聚焦过渡期政策执行过程中牵头受理部门不明、产业认定机制缺失、部门审批互为前置三大核心堵点，精准发力破题。一是建立联席会议制度，由各县区确定综合受理部门，实行一窗式受理、一站式办结，解决“办事找不到门”的问题。如姑苏区组建15个部门共同参与的联席会议机制，审议通过30余个项目，盘活存量建筑30万平方米；二是建立产业前置认定机制，制定产业与部门对照目录，明确14大类35小类新型产业业态的牵头认定部门，解决“谁来认定、如何认定”的问题；三是构建全节点审批流程，明确产业、自然资源、住建、市场监管等部门的审查事项和前后置关系，厘清“审查什么、依据什么审查、谁先审查”，联通“产权人申请-综合受理-联席会议审查-产业认定-政策合规性审查-施工图与消防审查-证照办理”7大环节业务链条。通过这三项关键举措，有效打破部门壁垒，实现审批环节无缝衔接、过渡期政策高效落地。

（三）制定正负清单，规范引导管控。正面清单以鼓励产业发展、补足公服短板、激发市场活力为导向，支持3类情形：一是利用存量建筑培育文化创意、科技研发、众创空间等新产业新业态，以及用于养老、体育、医疗等公共配套服务设施；二是古城古镇古村内为提升旅游配套保障能力，利用传统民居、古建老宅、老旧厂房等开办民宿、精品酒店、特色餐饮等，以老建筑活化利用支撑高品质文旅消费场景；三是在商业服务业用地（B）范畴内，根据市场需求对商业经营业态进行灵活转换；负面清单以严格管控、底线约束为原则，明确不得损害公共服务功能、挤占优质产业发展空间、突破安全管控要求。通过清单制管理，既为经营主体明晰行为指引，也为审批部门统一审查标准，实现有效市场和有为政府的有机统一。

（四）加强到期管理，完善政策闭环。明确5年过渡期内免征土地相关收益，降低经营主体初创开业成本20%以上。过渡期满后，综合考虑产业发展导向、项目经营效益和实施主体意愿等进行分类处置：一是对具备永久调整条件的项目，支持按新规划以协议方式办理用地手续，打通建筑保留情形下用地性质调整的审批路径，保障项目长期稳定经营；二是对经营状况不佳，产权人也无意愿调整经营业态的，引导其退出经营并恢复原使用功能；三是对产业优质、经营较好，但产权人无意愿或无资金一次性补缴出让金的，探索按年征收土地收益，允许其继续改变功能使用。通过差别处置，为经营主体提供多元选择，提高参与积极性。

通过近年来的探索实践，一批闲置低效建筑焕活新生，既为新型产业发展拓展了优质承载空间，为民生改善补齐了公共服务短板，又显著提升了资源利用效益，为城市更新注入了新动能。如姑苏区美罗创意园盘活工业遗存打造轻奢地标，入选自然资源部低效用地再开发试点第二批典型案例；吴中区叶山岛古村落通过系统性的村居整治和生态修复打造苏式民宿集群，实现保护利用的有机融合。下一步，我市将以今天发布的若干政策为指引，在部省统一部署下，赓续过渡期政策探索步伐，不断拓展应用场景，提升存量建筑盘活利用质效，为助力城市更新、赋能城市高质量发展提供更有力支撑！

2.盐城市自然资源和规划局戚太龙局长

城市更新既是当前阶段推动城市高质量发展的战略部署，也是满足人民日益增长的美好生活需要的应有之义，更是推动存量国土空间布局优化、功能完善、品质提升的重要抓手。近几年来，我们结合盐城实际情况，充分用好自然资源部和江苏省自然资源厅在规划与土地政策、低效用地再开发、产权归集与不动产登记等方面制定出台的一揽子创新举措，因地制宜加强实践，印发实施《盐城市支持城市更新行动若干政策措施》《盐城市城市更新办法》等一系列配套文件，探索形成了具有盐城特色的城市更新路径，主要有五个方面的做法。

一是聚焦规划传导，整体推动有机更新。我们以国土空间总体规划为依据，全面梳理中心城区城市更新资源总量、空间布局及规划符合情况，编制形成《盐城市主城区城市更新专项规划》，划定实施文化焕活、宜居街区、产业增效、功能转型、生态提质等五大类41个更新单元，同步推动交通、市政、公共服务等设施布局与更新片区功能衔接，有效构建了总体规划引领、专项规划统筹、详细规划支撑、单元策划方案和项目实施方案细化的城市更新规划传导机制。同时，我们把安全韧性作为城市更新的底线要求，正在编制《盐城市韧性安全城市专项规划》，着力提高城市本质安全水平。

二是优化详规管理，切实做到灵活更新。我们在主城区详细规划全面覆盖的基础上，制定实施《盐城市主城区详细规划技术修正管理办法》，针对更新单元内确需调整详细规划但不改变总体管控目标的，探索建立八大类20条正面清单和三类禁止情形，对容积率、建筑密度、绿地率等指标在一定幅度内的优化调整以及道路线型微调、配套设施位置优化等技术性内容，实行分类审查与简化程序，避免反复开展法定修编，有效提升规划响应速度与实施弹性。同时，制定实施《盐城市设计方案审查和建设工程规划许可证“豁免”项目清单（第一批）》，明确了无需办理、无需重复办理、免于办理等三大类39条具体情形，大幅降低小微更新项目的行政成本与实施门槛，有效提升规划许可便利度和市场主体参与度。

三是盘活存量空间，适时开展功能更新。一方面，我们针对“苏超”带动的群众不断增加的运动需求，在江苏率先编制《盐城市主城区存量土地及公共空间嵌入健身场地设施三年行动计划实施方案》，按照普惠便民、安全邻避和布局均衡三大原则，充分利用闲置土地、老旧建筑、边角零地、桥下空间等存量资源，规划建设了足球场、篮球场、门球场、风筝场等54处健身场地，有效推动更多的“边角地”“空闲地”成为群众运动健身的“新天地”。另一方面，我们围绕人口结构变化带来的“一老一小”公共设施配套需求调整，深入开展盐城市主城区幼儿园布点评估及存量闲置更新研究，积极推动闲置幼儿园改建社区服务站、长者食堂、文化活动站、老年人日间照料中心、小型多功能运动场地等公共服务设施，切实优化存量空间使用功能，不断提高综合利用效益。

四是实行组合供应，精准赋能特色更新。我们结合城市人文景观、工业遗存等特色资源的活化利用，制定实施《市区国有建设用地带保留建（构）筑物供应实施办法》，积极推行“带方案、带设计、带运营”组合供应机制，将市区一处建于20世纪60年代的肉类联合加工厂设定为文化设施和商服设施混合用地，保留水塔、冷库、连廊、老楼等历史建筑，采取带地面资产挂牌的形式进行出让，并明确了整体风貌和存量建筑活化利用相关要求，建成了以小型冰雪运动为主题的新型城市活力空间，成为热门的网红“打卡地”和城市记忆新地标。

五是创新确权方式，高效实施产权更新。我们引入空间概念，以规划为依据，以结果为导向，以不动产单元为载体，理清城市更新中房屋与土地之间的物权关系，准确把握城市更新中不动产客体及权利变动。针对不同的权利归集方式，灵活运用转移登记、预告登记、变更登记等多种登记类型，有效破解项目实施前调查确权、更新中权利保留和更新后权利分配等瓶颈难题，为各类主体参与城市更新提供了稳定预期，有力促进新产业新业态发展和公共空间品质提升。

下一步，我们将继续用好用足自然资源部、江苏省自然资源厅关于支持城市更新的若干措施，加强政策衔接与机制创新，因地制宜探索规划统筹、土地供应和产权归集等新模式新路径，为持续深化城市更新行动提供更多的盐城方案。

3.成都市住房和城乡建设局黄婉局长

各位媒体朋友，大家下午好！近年来，成都市深入学习贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述，以列入住建部城市更新试点城市和自然资源部低效用地再开发试点城市为契机，坚持以城市更新为重要抓手推进公园城市示范区建设，结合超大城市特点和管理需求，构建与城市发展规划、国土空间规划相协调的城市更新规划建设实施体系，聚焦片区更新、老旧街区厂区改造、老旧小区改造等领域高质量开展城市更新，改造形成玉林东路、东郊记忆、工人村等一批引领示范项目。

一是构建四级城市更新规划实施体系

（一）市级规划明方向。坚持“先体检、后更新”，通过城市体检找准更新需求，编制《成都市城市更新实施专项规划2026-2030年》，发挥市级规划顶层设计、统筹协调作用，明确总体目标、更新重点和分类城市设计指引。

（二）区级专规定计划。以谋划项目、推进实施为导向，开展区（县）级更新专项规划编制，形成片区更新指引与行动计划，对片区策划和更新项目谋划提供有效指引。

（三）片区策划强统筹。坚持“政府主导、市场主体、商业化逻辑”，推动片区的系统谋划和整体测算，实现资源配置、公服补短、布局优化、多方利益的统筹。

（四）项目方案重实施。落实上层规划和设计要求，建立“策划-规划-设计-建设-运营”一体化机制，结合项目区位、资金、规划、土地等实际情况，因地制宜编制实施方案，促进项目高效落地。

二是探索城市更新项目一体化推进模式

（一）一体统筹、高效联动。建立由“市级统筹、部门联动、分级落实”城市更新统筹推进机制，专司综合协调、资金统筹、项目推进等工作，对城市更新重点片区、重大项目，由市住建、规自联合做好规划设计、方案审查等工作。

（二）一体编审、协同实施。住建、规自两部门依据国土空间总体规划、城市更新专项规划，采取“同步编制、联合审查、协同实施”方式，一体编制片区策划、详细规划，实现详细规划和片区策划同步调整。

（三）一体运维、综合平衡。在片区策划中加强资源统筹和产业策划先行，支持跨片区平衡、多项目捆绑平衡、近远期平衡。注重运营前置、治理同步、价值评估，结合“收、租、购”等策略整合空间资源，有序引导项目实施。

信息来源：

自然资源部 住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知

https://m.mnr.gov.cn/gk/tzgg/202601/t20260120_2912921.html

全文实录 | 自资部、住建部联合发布城市更新政策文件，这场发布会全面解读

https://mp.weixin.qq.com/s/f1DHfWky5PoI3ECLd_83YQ

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