城市更新新政发布：历史形成没有合法用地手续的建设用地，根据国土调查结果妥善处理

1月20日，自然资源部召开1月份例行新闻发布会，自然资源部国土空间规划局局长谢海霞发布解读《自然资源部 住房和城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（以下简称《通知》）。

新政推出多个“定心丸”政策，包括：拟实施城市更新区域的详细规划可评估、优化；可制定土地混合开发和空间复合利用、存量土地和空间的临时利用用途正面清单；在一定前提下，改善社区公共服务设施、提升社区公共空间服务功能等微更新项目免于规划许可；利用存量房产、土地资源发展国家支持产业、行业的，过渡期满办理土地有偿使用手续的，新增租赁方式；根据其成因并兼顾土地管理政策的延续性，在保障无过错方利益的前提下，妥善处置历史遗留问题。

▲资料图

给城市政府和参与各方吃“定心丸”

给予更大信心和决心

近日，自然资源部与住房和城乡建设部联合印发了《通知》。

出台背景方面，2023年，自然资源部发布了支持城市更新的规划与土地政策指引。2025年中央城市工作会议提出，城市发展要以推进城市更新为重要抓手。谢海霞介绍，随着城市更新行动的深入，自然资源部发现在详细规划适应性、存量土地和建筑的临时利用、不动产登记等方面仍存在一些堵点。同时，各地在近年来的城市更新实践中探索积累了许多可复制推广的经验，也提出很多好的政策建议。因此，自然资源部进一步深化细化相关措施，形成《通知》，旨在推动形成规划编制科学、政策工具精准、实施路径多元、权益保障有力的城市更新“新模式”，也给城市人民政府和参与城市更新行动的各方吃一个“定心丸”，让大家有更大的信心和决心参与到接下来的城市更新行动中，真正实现城市发展方式的根本转变。

《通知》提到，要增强详细规划适应性。国土空间详细规划对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是核发建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据，相关专项规划要遵循国土空间总体规划，主要内容要纳入详细规划。《通知》要求结合“十五五”城市更新行动需求，对拟实施城市更新区域的详细规划进行评估、优化。可按照去年自然资源部发布的行标《城市存量空间盘活优化规划指南》等要求，采取技术修正、优化调整等方式优化原有详细规划，纳入“一张图”管理，制定简化详细规划修改程序，提高行政效率。谢海霞表示，这既依法给规划许可，又灵活适应市场，及时为实施城市更新行动提供规划依据。

微更新项目可免于规划许可

存量建筑物临时利用用途纳入正面清单的也可免

《通知》鼓励各地结合新产业、新业态发展需求，制定土地混合开发和空间复合利用正面清单和管控要求，经详细规划审批机关批准，符合正面清单的视为符合详细规划。如北京、上海、厦门等地探索了产业混合用地等工作路径，制定了相应的指导意见。同时，在保证公共安全和公共利益、不影响周边利害关系人合法权益、不改变建筑主体结构、不破坏历史风貌和景观环境、落实用地需求的前提下，可对改善社区公共服务设施、提升社区公共空间服务功能等微更新项目，免于规划许可。如重庆、南京等地制定了规划许可豁免清单。

《通知》还提到了优化过渡期支持政策。利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，不改变用地主体和规划条件的过渡期原则上不超过5年。过渡期届满时，不符合产业发展方向和履约监管要求的，按照约定退出过渡期支持政策，维持原有土地用途；符合的，依法依约定按照新用途办理用地手续。谢海霞介绍，办理土地有偿使用手续的，在原有协议出让方式之上，新增了租赁方式，减轻一次性投入成本。如苏州探索了过渡期政策落地的最后一公里经验。

关于推进存量土地和空间的临时利用。《通知》提到，可在维护相关方合法权益、保障安全、不影响远期规划实施前提下，制定空闲建设用地的临时利用规则，明确期限及到期恢复措施，纳入“一张图”实施监管。可在与相关部门做好工作衔接的基础上，制定存量建筑物不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则，对用途实行正面清单管理，纳入正面清单的无需办理规划许可手续。如杭州制定了临时用地、临时改变房屋用途等管理实施细则。

在保障无过错方利益的前提下

妥善处置历史遗留问题

关于鼓励资源资产组合供应整体运营方面，谢海霞表示，当前阶段已从规模驱动转变为价值驱动，因此，也鼓励各地因地制宜，更加注重特色发展，建立健全多门类资源资产在特定国土空间范围内组合供应、整体运营和合理分配的机制。如湖南、湖北等地探索将自然资源资产打包组合供应，提升空间价值。

关于创新不动产登记服务，《通知》提到，可按照产权调整协议约定等，预编不动产单元，通过“预告登记”方式保障不动产权利在更新实施中的延续性，稳定各方预期。对土地带建筑一并收储供应的，可在确保安全底线基础上，探索简化申请材料提供登记服务。如盐城推出了产权归集与不动产登记等方面的一揽子创新举措。

而关于妥善处置历史遗留问题，《通知》明确，按照依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎的原则，根据其成因并兼顾土地管理政策的延续性，在保障无过错方利益的前提下，妥善处置历史遗留问题。对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，根据全国国土调查结果，区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理，并纳入“一张图”实施监督，确保底数清晰、封闭运行，严守底线、控制风险。

红星新闻记者 胡伊文 北京报道

编辑郭宇