为巩固国家安全屏障提供坚实法律制度保障

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），将“国家安全屏障更加巩固”确立为“十五五”时期经济社会发展的主要目标之一，并把“推进国家安全体系和能力现代化，建设更高水平平安中国”作为独立的一部分加以部署。《建议》要求“坚定不移贯彻总体国家安全观”“完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险防控体系”。法律乃治国之重器，必须完善国家安全立法机制，构建一个系统完备、科学规范、运行有效的国家安全法律体系，为有力应对各种风险挑战、巩固国家安全屏障提供坚实的法律制度保障，为走中国特色国家安全道路奠定法治根基。

完善国家安全法律体系的重要性与紧迫性

首先，法律体系是贯彻总体国家安全观的制度载体。总体国家安全观要求以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事文化社会安全为保障，以促进国际安全为依托，强调统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，统筹发展和安全、开放和安全、维护国家安全和塑造国家安全，强调要把国家安全贯穿到党和国家工作全局各方面、各环节。只有建构科学系统的法律体系，通过一系列具体、可操作的法律制度，才能将其各项要求转化为国家意志和行为规范，实现对各领域国家安全风险的法治化、系统化治理。

其次，法律体系是提升国家安全治理效能的基础支撑。面对复杂多变的安全威胁，临时性、突击式、运动式的治理方式已难以为继。法治的核心优势在于其权威性、稳定性、可预期性，科学系统的法律体系，能够明确各主体的权力边界、职责分工和协作程序，为风险识别、评估预警、应急处置、恢复重建等全链条治理活动提供稳定、清晰的规则依据，从而在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，实现国家安全治理从政策之治到制度之治、从经验决策到科学施策的根本转变，全面提升国家安全治理的现代化水平和整体效能。

最后，法律体系是统筹高质量发展和高水平安全的重要平台。法律以清晰的规则界定和不可逾越的安全红线，为各类社会主体和社会活动划出明确行为禁区、界定“可为”的范围，为创新和发展提供稳定的预期和充分的空间。作为动态的规则系统，法律通过立改废释等，可以持续回应发展中的新问题，不断校准发展和安全的平衡点。

国家安全立法面临的挑战

立法体系的协调性与前瞻性挑战。国家安全的内涵与外延极其广泛，涵盖政治、军事、国土、经济、金融、文化、社会、科技、网络、粮食、生态、资源等领域，立法体系内部易出现“碎片化”现象，不同立法之间还可能存在冲突。面对人工智能、量子科技、生物技术等带来的新型安全威胁，传统立法模式反应迟缓，导致法律供给与现实安全需求之间出现“时间差”与“代际差”，一些新兴领域国家安全立法存在空白。

法律规范原则性与可操作性之间的张力。国家安全立法具有高度的政治性、政策性，要能落地、可操作，若立法条款过于原则化，则缺乏可操作性，会导致法律被“虚置”，影响执行效能；若立法过于刚性，又可能无法适应安全形势的快速变化。这种“粗”与“细”、“刚性”与“弹性”之间的张力，对立法技术提出较高要求。

国内立法与国际规则衔接的复杂性。许多安全威胁，如网络安全、跨国犯罪、气候变化等，具有鲜明的跨国性、全球性特征。这使得国家安全立法，特别是涉及数据跨境等规则时，可能与他国法律和国际法产生互动与冲突。如何在维护国家核心安全利益的同时，推动构建公正合理的国际规则体系，妥善协调与他国的关系，是国家安全立法必须慎重对待的复杂外部约束。

安全稳定与公民权利之间的平衡问题。国家安全立法还要平衡安全稳定与公民权利之间的关系。一方面，为有效防范风险，立法需赋予相关国家机关必要的调查、监管与干预权限；另一方面，必须严格防范公权力滥用，避免对公民个人信息权益、隐私权、商业秘密乃至企业经营自由造成过度干预。这种平衡需要根据具体情势通过精细化的法律设计来实现。

完善国家安全法律体系的方向和任务

增强法律体系的系统性和完备性。其一，健全立法配套制度建设。高度重视国家安全领域法律出台后的配套制度建设，推动配套实施细则、技术标准、执法指南与法律“同步规划、同步起草”，确保法律出台后即可落地执行。其二，促进各关联法的协同共振。建立跨部门立法协同审查机制，对国家安全相关法律法规，包括拟议中的法律法规进行常态化的合规性与协调性审查，确保各项国家安全立法之间目标同向、内容衔接、标准统一。其三，加快专门法的补白与迭代。推进人工智能等新兴科技领域相关立法的制定，明确AI研发应用的伦理底线和安全准则；加快完善网络安全法、数据安全法的配套立法，细化关键信息基础设施保护、数据出境安全管理等；完善生物安全法的配套制度，加强对人类遗传资源管理等；加快制定金融法、金融稳定法，健全配套法规体系；完善反制裁、反干涉、反“长臂管辖”的法律工具箱，提升应对外部势力打压、围堵、遏制、干涉等行为的能力；加快制定海外利益保护法，系统规范我国机构、人员和资产在海外的安全风险预防、预警和应急处置机制；推进电磁、太空、极地深海、海外军事行动等重要领域法制建设。

创新立法模式，增强法律动态适应性。其一，建立立法研究储备机制，增强立法前瞻性。大力开展预见性、储备性立法研究。由相关主管部门牵头建立立法基地，整合法学、国际关系学、国家安全学、前沿科技等领域的专家资源，密切跟踪国家安全态势变化和相应立法需求，特别是对颠覆性技术可能带来的安全挑战及太空、极地、深海等方面安全治理规则开展前瞻性研究。其二，综合运用框架立法与细则立法。对风险仍在快速演变的领域，可先制定框架性法律，明确目标原则、主体职责和底线要求，同时预留制度接口，由主管部门根据发展动态，及时制定和更新配套的行政法规、部门规章或技术标准。其三，体现安全与发展并重、安全与权利平衡的理念。国家安全立法可采用“基于风险的分级分类”思路，既能管住关键风险点，又为低风险创新保留充足空间。贯彻比例原则，对涉及限制公民、组织权利的安全措施，要求符合必要性、适当性与相称性。

完善立法后评估与法律修订机制。一是健全动态评估清理机制。对国家安全方面立法，尤其新兴领域立法，设立专门的定期评估机制。法律规定生效后（如每隔3年），对其有效性及与当前形势是否适应等进行评估。根据评估结果，对不适应现实需求的法律条款建立快速修订或废止的“绿色通道”。二是强化立法与执法衔接反馈。建立立法机关与执法、司法机关之间的常态化沟通反馈机制，保证立法机关及时了解法律实施中遇到的难点、堵点问题，形成“立法—实施—反馈—完善”完整闭环。

加强国家安全领域国内立法与国际规则的衔接。一方面，提升我国在国际规则制定中的话语权和影响力，推动“中国方案”成为“国际共识”。一是主动提出国际立法倡议或规则草案。二是打造“区域性规则”试验田。依托“一带一路”倡议、上海合作组织等合作机制，推动建立网络安全合作、数据跨境流动、反恐情报共享等领域的规则安排。另一方面，主动筛选、吸收部分国际规则，提升我国国家安全立法的完备性。一是对国际条约、国际标准进行系统梳理和评估，将符合我国利益、代表发展方向的国际共识转化为国内法律规范。二是积极推动国内标准与国际标准相协调，减少中国企业走出去的合规壁垒。三是对我国已批准的国际公约，及时通过制定或修改国内法，确保公约义务得到全面、有效履行。四是在起草涉及跨境事务的国家安全法律时进行“国际规则符合性审查”，提前预判立法可能引发的国际反应和法律冲突，寻找法理依据，提出应对策略。

本文作者：作者：中国社会科学院法学研究所国际法研究所联合党委书记、研究员，中国法学会行政法学会研究会副会长兼秘书长。

内容来源：《民主与法制日报》

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