以股权型城市更新破解“多元博弈”困局

来源：滚动播报

（来源：中国房地产网）

中央财经大学政府管理学院 王伟/文

高质量开展城市更新已经成为建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的重要抓手。但是传统更新模式中，政府、企业、居民始终陷入“多元博弈”的困局：政府追求公共利益最大化却面临财政压力，企业聚焦短期开发利润而忽视长期运营，居民坚守个体权益却难以参与决策，三者目标割裂。如何打破这一困局？股权型城市更新模式以“股权共生”为核心逻辑，构建“政府引导、企业参与、居民共治”的协同平台，整合政府、企业和居民的资源与利益，将多方博弈转化为协同合力，为城市更新注入可持续发展动力。

一、从“博弈”到“共生”：股权型城市更新模式的内涵重构

股权型城市更新模式是指在城市更新项目全生命周期中，以“城市更新协同平台”为核心载体，政府、企业、居民等多元主体通过资金、土地、房产、技术、政策等要素作价入股，形成“利益共享、决策共商、风险共担”的共同体。平台作为连接各方的中枢，承担项目的策划、融资、建设、运营等职能，各主体依据股权比例参与收益分配、行使决策权利，共担分险。这种模式将分散的利益诉求转化为协同发展的合力，既保障公共利益的实现，又激发市场活力与居民主动性。

（一）核心要素

1. 多元主体的角色重构

政府从“主导者”转变为“引导者+股东”。作为引导者，政府负责制定城市更新规划、出台配套政策、划定生态保护红线与公共服务设施底线；作为股东，以国有土地使用权、存量公房产权或财政专项资金作价入股，通过平台行使表决权，确保项目符合城市发展战略，同时通过股权收益反哺城市建设资金。

企业从“开发者”转变为“运营者+合作者”。企业（包括开发企业、运营商、金融机构等）以资金、技术、管理经验入股，承担项目的具体开发建设与长期运营任务。企业的收益不仅来自短期开发利润，更来自长期运营分红，倒逼其从“快周转”转向“精运营”。

居民从“被动接受者”转变为“股东+参与者”。居民以私有房产、宅基地使用权或集体土地股权入股，通过平台参与项目规划、运营等决策。除了传统的拆迁补偿，居民还能通过股权分红、物业增值获得持续收益。

2.股权运作的动态平衡

股权分配的弹性机制：股权比例可根据要素价值与项目阶段动态调整。初期，政府以土地入股占比可适当提高（如30%~40%），保障公共设施优先落地；企业以启动资金入股占比40%~50%；居民以房产入股占比10%~20%。项目运营阶段，若企业通过技术创新提升资产价值，可通过“超额利润分红权”适度提高其收益比例；若政府追加公共服务投入，可相应增持股权。

收益分配的分层逻辑：平台收益分为基础收益与增值收益。基础收益（如租金、物业费）优先用于覆盖运营成本与债务偿还，剩余部分按股权比例分配；增值收益则在提取20%~30%作为平台发展基金后，再由各股东分配。

风险分担的责任边界：政策风险（如规划调整导致容积率下降）主要由政府通过政策补偿化解；市场风险由企业承担主要责任，通过优化运营策略弥补；居民则主要承担房产入股后的短期流动性风险，但可通过平台的“股权流转机制”（如内部转让、回购条款）降低损失。

（二）与传统模式的本质差异

传统城市更新中，政府通过行政命令划定更新范围，企业通过竞拍获取开发权，居民则被动接受补偿标准，三者目标割裂。而股权型模式通过“城市更新协同平台”将三方绑定为利益共同体，最终实现“公共利益有底线、企业盈利有空间、居民收益有增长”的平衡。

1.利益分配格局：传统城市更新模式下，利益分配往往侧重于开发商或政府。而股权型城市更新模式构建了更加公平合理的利益分配机制，通过股权纽带将各方利益紧密相连，居民作为股东可直接参与收益分配，权益得到更好保障。

2.参与主体角色：传统模式中，政府主要负责政策制定与监管，开发商主导项目的投资、建设与运营，居民多处于被动接受地位。股权型城市更新模式中，政府、企业和居民都是重要参与主体，各自发挥独特优势，共同参与项目全生命周期。

3.资金筹集方式：传统城市更新项目资金主要依赖银行贷款、开发商自有资金等，融资渠道相对单一。股权型城市更新模式通过股权融资，吸引政府、企业、居民等多方资金投入城市更新协同平台，拓宽了资金筹集渠道，增强了资金稳定性与抗风险能力。

二、股权型城市更新模式的框架构建与路径设计

（一）框架构建

1.平台组织架构。城市更新协同平台作为项目实施的核心主体，由政府、企业、居民等各方股东共同出资设立，按照现代企业制度构建治理结构，设立股东会、协调委员会、监督委员会等机构。股东会是平台最高权力机构，决定平台重大事项；协调委员会负责日常经营决策与跨主体沟通；监督委员会对平台经营管理活动进行监督，保障股东权益。重大投资决策需股东会审议通过，但涉及公共利益调整的事项，政府拥有一票否决权。

城市更新协同平台需组建专业团队，包括规划设计团队、工程建设团队、运营管理团队、财务团队等。规划设计团队依据项目定位与需求，制定科学合理的规划设计方案；工程建设团队严格按照工程质量标准与进度要求施工；运营管理团队负责项目建成后的运营维护，制定运营策略，提升运营效益；财务团队负责财务管理与资金运作，保障资金安全与有效利用。

2.资源整合与协同机制。政府提供土地资源、政策支持与公共服务保障，例如利用政策优势，为项目争取税收优惠；企业投入资金、技术与运营管理经验；居民提供房产、土地使用权等。通过资源的优化配置，实现项目的高效运作。

各参与主体建立紧密的协同合作机制，加强沟通与协调。政府在政策制定、规划审批、项目监管等方面给予支持与指导；企业在项目开发、建设与运营中，发挥专业优势，与政府和居民保持密切沟通，及时解决问题；居民积极参与项目决策与监督，提供建议与意见，配合项目实施。

（二）路径设计

1.项目策划与立项

需求调研：政府组织相关部门与专业机构，对城市更新区域进行深入调研，了解居民生活状况、需求与意见，分析区域现状、问题与发展潜力，为项目策划提供依据。

项目策划：依据需求调研结果，结合城市总体规划与发展战略，制定城市更新项目策划方案，包括项目目标定位、功能布局、更新方式、投资估算、收益预测、实施计划等内容。

项目立项：项目策划方案经专家论证与政府审批通过后，正式立项。政府发布项目招商信息，吸引有实力的企业与居民参与项目。

2.股权合作与平台设立

合作伙伴选择：政府通过公开招标、竞争性谈判等方式，选择具有丰富经验、资金实力与良好信誉的企业作为合作伙伴。同时，鼓励居民以集体或个人形式参与项目，与企业和政府共同组建城市更新协同平台。

股权谈判与确定：政府、企业和居民就股权比例、出资方式、收益分配、风险分担等事项进行谈判，达成一致意见后签订股权合作协议。根据协议，各方按约定出资方式与时间，共同出资设立城市更新协同平台。

平台治理结构搭建：城市更新协同平台成立后，按照现代企业制度搭建治理结构，制定平台章程，明确股东会、协调委员会、监督委员会和运营团队的职责与权限，建立健全内部管理制度与决策机制。

3.项目融资与建设

项目融资：城市更新协同平台通过股权融资、债权融资等多种方式筹集项目资金。股权融资包括吸引新股东入股、原有股东增资扩股等；债权融资包括银行贷款、发行债券、资产证券化等。同时，积极争取政府的财政补贴、专项债券等资金支持。

项目建设：城市更新协同平台委托专业规划设计单位进行项目规划设计，通过招标选择具有相应资质与经验的建筑施工企业进行工程建设。在建设过程中，严格按照规划设计方案与工程质量标准施工，确保项目按时按质完成。

4.项目运营与管理

运营管理模式选择：项目建成后，根据项目功能定位与特点，选择合适的运营管理模式，可由城市更新协同平台自行运营管理，也可委托专业运营管理公司进行运营管理。

项目运营策略制定：运营管理团队制定科学的运营策略，包括市场定位、营销策略、服务策略等。通过提升服务质量、优化运营流程、开展多元化经营等方式，提高项目运营效益与市场竞争力，如通过举办主题活动、优化商户组合等营销策略，提升商业项目的人气与销售额。

收益分配与再投资：城市更新协同平台按照股权比例对项目收益进行分配。同时，为确保项目可持续发展，合理安排部分收益用于项目再投资，用于设施维护、升级改造等。

股权流转与退出机制：居民因迁居需退出的，可在平台内部转让股权（优先转让给其他居民），或由平台按当前估值回购（扣除5%手续费）；企业在项目盈利且完成公共配套承诺后，可通过股权转让退出，但需保留10%股权至项目运营满10年，防止短期套利。

三、股权型城市更新模式的机制保障

（一）政策法规保障

政府应制定一系列支持股权型城市更新模式的政策文件，明确股权合作的方式、流程、监管要求等。例如，出台关于城市更新项目股权融资的政策，鼓励金融机构创新金融产品，支持项目公司通过股权融资筹集资金；制定关于居民以房产或土地使用权入股城市更新项目的政策，规范入股流程和权益保障措施。

完善城市更新相关的规划、土地、建设、税收等政策。在规划方面，给予项目一定的规划灵活性，满足项目功能调整和优化的需求；在土地政策方面，简化土地出让手续，保障项目用地需求；在建设政策方面，优化建设审批流程，提高项目建设效率；在税收政策方面，给予项目一定的税收优惠，降低项目成本。

加快制定和完善城市更新相关的法律法规。例如，制定《城市更新法》，对城市更新的定义、范围、主体、程序、权益保障等进行明确规定；完善《公司法》《物权法》等相关法律法规，为股权型城市更新项目中的股权合作、资产处置等提供法律保障。

建立健全纠纷解决机制，当项目各方在实施过程中出现纠纷时，能够通过法律途径得到及时、公正的解决。加强司法部门与政府部门的沟通协调，提高纠纷解决的效率和公正性。

（二）金融支持保障

1.创新金融产品和服务。金融机构应根据股权型城市更新项目的特点，创新金融产品和服务。例如，开发股权质押贷款、项目收益债券、城市更新基金等金融产品。股权质押贷款可以为项目公司股东提供融资支持，解决其资金周转问题；项目收益债券可以通过发行债券筹集项目建设和运营资金，拓宽项目融资渠道；城市更新基金可以吸引社会资本参与城市更新项目，整合各方资源，提高项目的融资能力。

提供多元化的金融服务，包括项目融资咨询、财务顾问、资金监管等。金融机构利用自身的专业优势，为项目公司提供融资方案设计、资金运作管理等服务，帮助项目公司合理安排资金，降低融资成本和风险。

2.建立金融合作机制。政府应加强与金融机构的合作，建立金融合作机制。例如，成立城市更新金融服务平台，搭建政府、企业、金融机构之间的沟通桥梁，促进信息共享和项目对接。政府通过金融服务平台，向金融机构推荐优质的城市更新项目，金融机构根据项目情况提供相应的金融支持。

鼓励金融机构之间开展合作，共同为城市更新项目提供融资支持。例如，银行、证券、保险等金融机构可以联合为项目提供综合性的金融服务，通过银团贷款、资产证券化、保险资金参与等方式，满足项目不同阶段的资金需求。

（三）监督管理保障

1.加强项目全过程监管。政府相关部门应加强对股权型城市更新项目的全过程监管，包括项目策划、立项、股权合作、融资、建设、运营等各个环节。建立健全项目监管制度，明确监管职责和流程，确保项目依法依规实施。在项目策划和立项阶段，加强对项目方案的审核，确保项目符合城市总体规划和发展战略，满足公共利益需求；在股权合作阶段，监督股权合作协议的签订和履行，保障各方股东的权益；在融资阶段，加强对融资资金的监管，确保资金用于项目建设和运营，防止资金挪用；在建设阶段，加强对工程质量和安全的监管，确保项目按时按质完成；在运营阶段，加强对项目运营效益和服务质量的监管，保障居民和投资者的利益。

2.建立信息公开和公众监督机制。建立项目信息公开制度，项目公司应定期向政府部门、股东和社会公众公开项目的进展情况、财务状况、收益分配等信息，提高项目的透明度。政府部门可以通过官方网站、新闻媒体等渠道，及时发布项目相关信息，接受社会公众的监督。

鼓励公众参与项目监督，建立公众意见反馈机制。居民和社会公众可以通过电话、邮件、座谈会等方式，对项目提出意见和建议，政府部门和项目公司应及时予以回应和处理。同时，建立公众监督奖励机制，对积极参与项目监督并提出有效意见和建议的公众给予一定的奖励。

（四）人才培养保障

高校和职业院校应加强与城市更新相关的专业建设，开设城市更新、城市运营管理、房地产开发、金融投资等相关专业课程，培养适应股权型城市更新模式需求的专业人才。通过理论教学与实践教学相结合的方式，提高学生的实际操作能力和解决问题的能力。

企业和行业协会应加强对在职人员的培训，定期组织开展城市更新业务培训、研讨会等活动，邀请行业专家和学者进行授课和交流，提升从业人员的业务水平和综合素质。

政府和企业应制定优惠政策，吸引国内外优秀的城市更新专业人才。例如，提供住房补贴、子女教育优惠、税收优惠等，为人才创造良好的生活和工作环境。

企业应建立健全人才激励机制，通过薪酬激励、股权激励、职业发展规划等方式，留住优秀人才。为人才提供广阔的发展空间和晋升机会，激发人才的工作积极性和创造性。

从“多元博弈”到“股权共生”，不仅是模式的升级，更是城市更新文明的进阶。股权型模式的核心，在于通过“价值共同体”的构建，让政府、企业、居民在城市更新中找到“最大公约数”——政府不必为财政压力妥协公共利益，企业不必为短期利润牺牲长期价值，居民不必为个体诉求对抗整体发展，实现以人民为中心的城市发展价值观落地转化。