以法治推动“事前预防型”公共安全建设

（来源：光明日报）

转自：光明日报

【资政场】

公共安全建设旨在建设“平安中国”，其中“应急处置”和“事前预防”是关键之举。由于“事前预防”侧重消除潜在或可能发生的公共风险，因而成本低、效率高。党的二十届四中全会提出，推动公共安全治理模式向事前预防转型。推动这一转变需要有法治思维及一系列配套的法规制度。

进一步强化“事前预防”理念

近年来，“事前预防”的理念通过立法方式不断被强化，以原则、方针的形式陆续增设于我国安全生产法、食品安全法、环境保护法等法律法规总则篇章，并通过具体的预防性法规构建将法律的干预节点大幅前移。

新修订的突发事件应对法是一个典型例子。这次修法不仅对原来大部分法条做了修改，还新增了不少条款，其中的一个亮点是推动公共安全建设从注重“事后处置”向“事前预防”转变。为顺利实现这一转变，该法总则第一条新增“提高突发事件预防和应对能力”的表述，第五条在原先“预防为主、预防与应急相结合”处置原则的基础上新增“坚持总体国家安全观”“坚持依法科学应对”的要求，强调以系统性、法治化进一步推动公共安全风险的事前防范。

突发事件应对法在“总则”“管理与指挥体制”章节之后优先设置“预防与应急准备”专章，并通过新增一系列预防性法规强化“事前预防”理念，如“制定安全防范措施”“有针对性地采取有效防范措施”“应当根据情况变化，及时调整危险源、危险区域的登记”“及时采取措施管控风险和消除隐患，防止发生突发事件”。

法律修订的目标是追求高质量的社会治理，并以可执行的举措彰显和实现“事前预防”的理念。相关法律法规中应注重“堵”与“疏”的协同，强调对风险源头既要直接“堵截”，又要通过建设安全基础设施等进行“疏通”。比如，北京、上海、深圳等地在“禁止电动自行车在建筑物的公共区域、安全出口、楼梯间等位置充电”的同时，又规定建设电动自行车集中停放场所和充电设施。这一“堵”一“疏”的法规出台，降低风险的效果立刻显现。

推动风险预警与精准防范的法治化

实现“事后救治”向“事前预防”转型，需要推动风险预警和精准防范的法治化。应既从法律制度的需求端考察，将实践中必需的预警防范举措明确为法定权责；又从法律制度的供给侧审视，对难以满足新阶段预警防范标准的法律规定予以调整优化。其落脚点是贯通风险预警与“事前预防”的具体环节，核心是风险监测判断、响应预控等环节的法治化。

就风险监测而言，现有法律已提出一些规范化要求，但仍需适应新形势完善相应的法规。伴随物联网传感器、大数据分析、人工智能算法、卫星遥感等技术的广泛运用，建议增补现代信息技术赋能风险监测的规范使用制度；为更好整合基层网格员、行业举报、舆情监测等方面的信息，需要进一步明晰相关主体的参与程序及效力。

风险判断是决定事前预防的根据，而精准的评估需要在法治轨道上运行。从立法的视角，要确立公共安全风险评估的标准流程、指标体系、等级划分和负责机构；从公正的视角，对重大项目或决策的风险要依法由独立的第三方机构进行评估；从科学的视角，对具有专门技术的检测需用“授权立法”和“技术标准”来规避风险；从精准的视角，应当在法律条文中明确可核查的具体指标及安全阈值。

现代通信技术极大增强了风险发布的广度和速度。为避免“有预警无行动”或“响应过度”的问题，风险预警发布与响应措施的联动是必要的。如一些地方充分认识电动自行车“飞线充电”可能引发的风险，就在生产环节用强制标准提升车辆阻燃性能，火灾风险随即大大降低。

法律的适应性对风险预警和“事前预防”是至关重要的。风险是非均衡性的。精准的风险预警要求法律规则根据风险等级、区域特点、行业不同进行差异化的制度设计，从“一刀切”转向“分区分级”。另一方面，法律相对稳定而风险则显动态性。风险变动态势要求“事前预防”法律能有与时俱进的调整，从“静态规则”转向“动态响应”。

形成多元主体联动的责任链条

公共安全是多元主体的协同建设，因而需要构建共同责任体系。目前，部分主体的法律责任界定还需进一步厘清，如企业、社会组织、公民等存在履职盲区。构建稳定的权责体系，需要形成“层层负责、人人有责”的严密责任链条，避免出现“九龙治水水不治”的责任虚化现象。

法律既要厘清多元主体参与公共安全治理的权责，还要明确相关主体之间的协作关系。在公共安全的环节中，一般需要预报、预警与预控制度的无缝衔接。推动“事前预防型”公共安全建设，需要强化关联主体之间法治化的权责衔接或联通。

对未依法履行法定预防责任的行为，即使没有导致事故发生也应依法处罚。例如，对未按规定建立隐患排查制度的责任人应依法给予相应处分。事后追溯也是责任体系的重要环节，事故调查不仅要追查直接原因，而且要倒查风险预防发出时未能全面履职进而导致出现不良后果的责任人。

（作者：徐瑜璐，系上海市委党校公共管理教研部副教授）