破产程序中欠缴地价款土地的以物抵债效力与权利冲突解决研究

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作者：邵卫星律师 北京市京师（珠海）律师事务所企业重组与破产清算法律事务部(拟)主任

摘要：破产程序中，因历史欠缴地价款导致不动产未能完成过户的以物抵债纠纷，常叠加物权变动、破产债权清偿、行政机关登记障碍等多重法律关系。本文结合典型案例与现行法规范，围绕以物抵债调解书的物权变动效力、欠缴地价款对权利实现的限制、抵押权与国家债权的清偿顺位、管理人对未履行协议的选择权等核心争议展开分析，提出平衡各方利益的解决路径及制度完善建议。

一、问题的提出

在企业破产清算实务中，因历史原因欠缴地价款的土地常被用于以物抵债，但因未完成过户登记，引发系列法律争议。以某破产案（以下简称"本案"）为例：甲公司（破产企业）名下两宗工业用地因欠缴地价款（截至2024年本金100多万利息、违约金等700多万合计约800多万元），2000年经法院调解抵偿乙公司（债权人）债务，但因欠费未完成过户；该土地另设有丙公司（抵押权人）的抵押权。2023年甲公司进入破产程序后，法院查封土地及地上在建工程，争议焦点集中于：以物抵债调解书是否直接导致物权变动？欠缴地价款对抵押权实现及过户登记有何影响？管理人应否继续履行未完成的以物抵债协议？抵押权人与国家债权（地价款）的清偿顺序如何？这些问题既涉及物权变动规则、破产程序中管理人的职权，也关联行政机关的登记职责，需系统梳理法律规范与实务逻辑。

二、以物抵债调解书的效力认定与物权变动规则

（一）法律依据以物抵债调解书的法律性质

以物抵债协议是债务履行期届满后，债权人与债务人约定以特定财产替代原债务清偿的协议。在本案中，法院通过调解书确认甲公司以土地使用权抵偿乙公司债务，其法律性质需区分"确认之诉"与"形成之诉"的效力。根据《民法典》第209条，"不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力"，物权变动以登记为生效要件。司法实践中，最高人民法院明确，以物抵债调解书仅确认债权债务关系，不直接产生物权变动效力（参见最高人民法院研究室2016年8月《关于以物抵债调解书是否具有发生物权变动效力的研究意见》）“物权法第二十八条规定的“人民法院的法律文书”应当包括判决书、裁定书和调解书。但以物抵债调解书只是对当事人之间以物抵债协议的确认，其实质内容是债务人用以物抵债的方式来履行债务，并非对物权权属的变动。因此，不宜认定以物抵债调解书能够直接引起物权变动。”

本案中，甲公司与乙公司的以物抵债调解书虽经法院确认，但因未完成土地过户登记，乙公司仅取得债权请求权，而非物权。

（二）未完成过户登记的权利归属

根据《企业破产法》第30条，"破产申请受理时属于债务人的全部财产，以及破产申请受理后至破产程序终结前债务人取得的财产，为债务人财产"。本案中，土地仍登记于甲公司名下，未完成过户，故应认定为甲公司的破产财产。债权人乙公司主张取回权的，需依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（二）》第2条，证明财产属其所有，但因未登记，乙公司不符合取回权行使条件（参考（2024）粤04破24号案裁判思路）。最高法院法官意见认为：“权人与债务人之间存在金钱债务，有时双方约定以特定物替代原金钱债务的清偿。实务上将该种替代履行债务的方式称为以物抵债。一般情形下，当事人设定以物抵债的目的是为了及时还清债务。但有的以物抵债则是为了达到其他非法目的，恶意逃避债务，损害第三人的合法权益。我们认为，在以物抵债案件审理中，既要注重以物抵债在了结债务、化解矛盾纠纷、节约交易成本等方面的积极作用，不能对以物抵债约定轻易否定;同时，也要严格审查当事人缔结以物抵债的真实目的，对借以物抵债损害相对人、第三人利益的行为应予以否定。(2015年12月24日，最高法院召开民商事审判会议，最高法院民二庭杨临萍庭长杨临萍庭长的讲话)”。因此在破产案件中管理人对未履行完毕的以物抵债调解书应分析识别缔约时是否存在债务人恶意逃避债务，通过个别清偿损害债权人利益的行为，权衡继续履行对全体债权人是否有共同利益。管理人应审慎选择是否继续履行以物抵债协议，并需提前并征求债权人会议意见，防止权利滥用。

三、欠缴地价款对权利实现的限制与行政机关职责

（一）欠缴地价款对过户登记的法定障碍

根据《城市房地产管理法（2019修正）》第39条，"以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书"。本案中，甲公司欠缴地价款本息800万元，未满足土地使用权转让的法定条件，不动产登记机构（以下简称"登记机关"）拒绝办理过户登记具有法律依据，同时若土地证办理违反法律、行政法规规定（如未缴纳土地出让金却取得出让性质土地证），土地部门有权通过行政程序或诉讼要求撤销登记。

最高人民检察院发布2023年度十大行政检察典型案例之七：某国有农场诉某县自然资源局房屋所有权登记检察监督案，认定欠缴费用构成过户障碍）。

（二）欠缴地价款对抵押权实现的影响

抵押权设立以登记为生效要件（《民法典》第209条），本案中丙公司的抵押权已依法登记，其效力不受欠缴地价款影响。但根据《城市房地产管理法》第39条，土地使用权转让需先缴清地价款，故抵押权实现时，需从抵押财产变价所得中优先补缴地价款本息，剩余部分由抵押权人受偿（参考"土地出让金与抵押债权清偿顺序"类案裁判规则）如果抵押权人主张善意取得但是根据最高人民法院关于第三人善意取得的抵押权能否阻却人民法院判决撤销房屋所有权登记请示的答复（2022）最高法行他6号，假定土地部门通过行政程序或诉讼要求撤销登记时第三人善意取得的房屋抵押权不能阻却人民法院依法判决撤销房屋所有权登记。人民法院如果认定第三人善意取得抵押权的，房屋登记机关在重新办理房屋所有权登记时，应当保留该房屋上的抵押权登记。

四、破产程序中的权利冲突与解决路径

（一）管理人对以物抵债协议的选择权

根据《企业破产法》第18条，"人民法院受理破产申请后，管理人对破产申请受理前成立而债务人和对方当事人均未履行完毕的合同有权决定解除或者继续履行"。本案中，以物抵债协议因未完成过户，双方均未履行完毕（甲公司未交付物权，乙公司未取得物权），管理人有权选择解除或继续履行。若选择继续履行，需先补缴地价款以满足过户条件；若解除，乙公司可就原债权申报破产债权（参考最高人民法院（2022）最高法民终××号案，认定未履行完毕的以物抵债协议适用管理人选择权）。

（二）国家债权（地价款）与抵押权的清偿顺位

地价款属于国家基于土地出让合同享有的债权，具有行政法上的优先性。根据《城市房地产管理法》第16条，"未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿"，其本质是国家对土地资源的有偿使用权益。司法实践中，地价款本息应优先于普通债权及抵押权受偿（参见《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释（2020修正）》第4条精神）。本案中，抵押财产变价后，应首先补缴地价款本息，剩余部分由丙公司优先受偿。

（三）破产案件中土地出让金、违约金、利息债权性质认定及清偿顺位

破产受理日后土地出让金债权可认定为共益债务。虽然因历史原因办理了土地证和抵押权登记但并能不能阻却土地部门解除土地出让合同要求撤销登记，土地出让金未足额缴纳。在这种状态下土地使用权尚不完全属于债务人财产，为实现破产财产最大化，管理人可选择继续履行土地出让合同。此时，土地管理部门作为合同相对方有权依据要求管理人提供担保，否则视为解除合同，或径行依据《房地产管理法》等法律规范解除合同。管理人足额缴纳土地出让金有利于最大化破产财产，便于后续相关资产处置及变更权属，系为债权人、债务人的共同利益所负担的债务，故应当作为共益债务认定比较妥当。

此时支付的土地出让金可依《企业破产法》第四十二条第一款认定为共益债务，随时清偿。

根据《企业破产法》第46条，"附利息的债权自破产申请受理时起停止计息"；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》第3条，"破产申请受理后产生的滞纳金，债权人作为破产债权申报的，人民法院不予确认"。本案中，甲公司欠缴地价款产生的违约金、迟延利息，若发生在破产受理前，应认定为普通债权或劣后债权。《全国法院破产审判工作会议纪要》第28条规定：“对于法律没有明确规定清偿顺序的债权，人民法院可以按照人身损害赔偿债权优先于财产性债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权的原则合理确定清偿顺序。因债务人侵权行为造成的人身损害赔偿，可以参照企业破产法第一百一十三条第一款第一项规定的顺序清偿，但其中涉及的惩罚性赔偿除外。破产财产依照企业破产法第一百一十三条规定的顺序清偿后仍有剩余的，可依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。”受理后产生的滞纳金则不纳入破产债权（参考（2023）粤04破24号案对违约金的认定规则）。

五、制度完善建议

（一）明确以物抵债协议在破产程序中的特殊规则

建议司法解释进一步明确：未完成过户的以物抵债协议，在破产程序中视为未履行完毕的合同，管理人可选择解除或继续履行；继续履行的，需以补缴地价款等法定条件为前提，避免债权人通过调解协议变相取得物权。

（二）建立国家债权与担保债权的协调机制

针对地价款与抵押权的清偿顺位争议，可在《企业破产法》中增设特别条款，明确国家债权（地价款）在破产程序中的优先受偿地位，同时规定抵押权人可就剩余价款受偿，平衡国家资源权益与担保债权人利益。

（三）辖强化行政机关与司法程序的衔接

建议登记机关在破产程序中建立"预审核"机制，对欠缴地价款的土地提前核查欠费金额及补缴条件，便于管理人在决策继续履行协议时明确成本；同时，法院可通过司法建议督促行政机关简化历史遗留问题的处理流程，推动不动产登记与破产程序的高效衔接。

六、结语

破产程序中欠缴地价款土地的以物抵债纠纷，是物权变动规则、破产债权清偿与行政监管要求交织的典型问题。解决此类争议，需严格遵循物权法定原则，明确以物抵债调解书的债权属性；平衡国家债权与担保债权的清偿顺位，保障各方合法权益；同时完善行政与司法的协同机制，府院联动通过破产重整推动历史遗留问题的实质性解决。

七、律师简介

邵卫星律师

北京市京师（珠海）律师事务所企业重组与破产清算法律事务部(拟)主任， 某省律师协会参政议政专业委员会委员；某省律师协会破产与重组专业委员会委员；安徽中山法律援助维权中心理事；曾获得某区优秀政协委员、某市优秀公益律师称号。

专业领域：企业综合法务、公司治理与合规；建筑工程与房地产物业管理等全流程法务；金融保险等跨境投融资纠纷多元债务化解及企业并购重组、破产清算业务；家族财富传承法务、公益维权法律援助；深耕刑事合规与辩护，主要研究经济领域犯罪辩护（如金融诈骗、职务侵占）。