标本兼治，巴以和平的开端——美国欲将近东救济工程处列为恐怖组织

2025年12月10日，两名直接知情人士向美联社披露，美国高级官员正在就是否对近东救济工程处（UNRWA）实施与恐怖主义相关的制裁展开深入讨论。

目前尚不清楚美方讨论中的制裁对象是整个UNRWA机构，还是仅限于特定人员或部门，但国务院内部确曾认真探讨将其整体列为"外国恐怖组织"(FTO)的可能性。

这是从根本上解决中东问题的措施。对巴以和平来说，这不啻于一声春雷，即将为巴以问题的最终解决带来福音。

一、联合国近东救济工程处的成立：

UNRWA是联合国下属机构，主要负责向生活在约旦河西岸、加沙地带以及约旦、叙利亚和黎巴嫩的巴勒斯坦难民提供人道主义救助、教育和医疗等服务。该机构有3万左右名员工，为超过500万登记在册的巴勒斯坦难民及其后代提供服务。

该机构成立于1949年，是一个临时机构，每三年延期一次。成立时因为联合国没有专门的难民部门，所以成立一个临时机构可以理解。

但是第二年，即1950年12月14日，联合国难民事务高级专员公署（联合国难民署）成立，并于1951年1月1日正式开始工作。按理说，既然联合国有了专门的负责全世界的难民工作的难民署，这个临时的组织就应该取消了，业务并到难民署之内是正常现象。

然而，这个临时组织却因为政治原因一直保持了下来，每三年召开一次联合国大会决定是否延期。2025年12月5日，联合国大会以151票赞成、10票反对、14票弃权的表决结果，通过了将UNRWA任务授权延长至2029年6月30日的决议。

以色列和美国长期指控UNRWA与哈马斯存在关联。以色列方面声称，UNRWA员工参与了2023年10月7日哈马斯对以色列的袭击，并在劫持人质行动中发挥了作用。以色列还指责UNRWA的学校长期宣扬暴力，否认以色列作为主权国家的合法存在。

二、美国和以色列对近东救济工程处的举措

2018年，特朗普政府暂停了对该机构的资金支持；

2021年拜登政府上台后，于当年4月宣布恢复资助；

2024年1月，以色列指控十余名UNRWA工作人员参与10月7日的袭击事件后，美国立即暂停了全部资助。

2024年10月28日，以色列议会通过法案，将近东巴救济和工程处定义为"恐怖组织支持者"，禁止其在以色列及东耶路撒冷从事相关活动，并断绝与该机构的官方接触。

2025年2月，美国总统特朗普签署行政命令，宣布美国退出联合国近东救济工程处。美国众议院议员爱丽丝·斯蒂芬尼克在保守派政治行动会议期间表示，特朗普政府将取消对近东救济工程处的资助并"解散该机构"。

2025年8月31日，美国国务院宣布将中止对近东救济工程处提供所有资金援助。

2025年10月，美国国务卿马尔科·卢比奥公开指责UNRWA已沦为"哈马斯的附属机构"。

2025年12月8日，以色列查封了位于其耶路撒冷的办公地点。

三、联合国的谴责及其现状：

近东救济工程处主任专员菲利普·拉扎里尼表示，以色列此举"史无前例"，开创了一个危险的先例。

联合国秘书长古特雷斯也强烈谴责以色列的行为，指出近东救济工程处位于被占领的东耶路撒冷的场所仍属于联合国，不可侵犯且不受任何其他形式干涉。

联合国秘书长古特雷斯强调，没有任何联合国机构可以取代近东救济工程处的作用。

世界卫生组织总干事谭德塞也呼吁以色列撤销对近东救济工程处的禁令，称该机构"无法被替代"。

该机构目前面临严重的财政危机，资金缺口接近2亿美元，严重威胁其维持运营至2025年年底的能力。

四、联合国难民署与近东救济工程处的差异

1、难民署难民遵循“一代原则”。

对联合国难民署来说， 难民必须满足两个核心条件：一是被迫离开本国（跨越国际边界），二是因特定原因不能或不愿接受本国保护。

根据1951年《关于难民地位的公约》和1967年《议定书》，联合国难民署（UNHCR）管理的难民身份认定遵循"一代原则"——只有第一代因迫害而流离失所的人才能获得难民身份，他们的子女、孙子女等后代不再自动继承难民身份，而是需要融入当地社会或获得公民身份。

难民署通过自愿遣返、就地融合和第三国安置三种方案，帮助难民寻求持久解决方案。难民署的难民身份认定需要通过所在国的国内程序正式确认 ，且难民在获得新国籍后，其难民身份会自动终止。

难民署的工作是让难民减少，最终消失。

2、近东救济工程处采用"世袭制"难民身份认定。

根据其建立时的定义，巴勒斯坦难民是指“在 1946 年 6 月 1 日至 1948 年 5 月 15 日期间居住在巴勒斯坦，并且由于 1948 年的冲突而失去家园和生计的人”。

在1965 年，近东救济工程处修改了巴勒斯坦难民的资格要求，将第三代后裔包括在内，1982 年，它再次扩大范围，将所有巴勒斯坦难民男性的后裔，包括合法收养的孩子，都包括在内，无论他们是否在其他地方获得了公民身份。

难民身份可以世代相传——巴勒斯坦男性难民的后代（包括收养的儿童）都可以继承难民身份。即便是巴勒斯坦难民获得所在国国籍后，在联合国近东救济工程处（UNRWA）的登记中仍被视为难民。

这一制度导致巴勒斯坦难民人数从1948年的约70万增长到目前的近600万。

维持巴勒斯坦难民的存在，是UNRWA的首要目标。

不让巴勒斯坦难民消失，是联合国拒绝把巴勒斯坦难民并入难民署的原因。当然，福利待遇的差异是另一个原因。

五、以色列向联合国大会提交的控诉意见（联合国原文，语句不太通顺）

在2019年联合国第74届大会上，关于“联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处近东难民”议题以色列提交的资料中表示：

正如内塔尼亚胡总理 2018 年 1 月 7 日所说的:“近东救济工程处是一个使巴勒斯坦难民问题长期存在的组织。某种程度上说，它还使重返权利这一话题没完没了地持续下去，目的就是为了消灭以色列国；因此，近东救济工程处需要从世界上消失”。

“该机构成立于 70 年前，仅仅是为了处理巴勒斯坦难民问题，因为当时联合国难民事务高级专员公署(难民署)正忙于处理全球难民问题。当然，这造成了这样一种局面，即当初难民的曾孙们，他们已不再是难民，但仍然受到近东救济工程处的照顾，而且再过一个70 年，现在的曾孙们将会拥有他们的曾孙（仍会被当成难民），因此，这种荒唐的事情必须停止了。”

此外，总理指出了前进的道路：“近东救济工程处的支助资金需要逐渐转移到联合国难民事务高级专员公署，以明确标准支持真正的难民，而不是像今天近东救济工程处管理下的虚构的难民。我已提请美国注意这一立场。这样才能让世界摆脱近东救济工程处，转而处理真正的现存的难民问题。”

联合国难民署努力通过遣返、就地安置或重新安置解决问题，但近东救济工程处除了使巴勒斯坦人的困境永久化之外，没有提供任何解决办法缓解他们的处境。

工程处只支持一个解决办法，即将500 万巴勒斯坦人遣返以色列领土。这一“解决方案”将意味着唯一一个犹太国家的终结，有悖于大会第 181 (II)号决议和《联合国宪章》所载的以色列自决权。

应该强调的是，正是巴勒斯坦和阿拉伯对181号决议的拒绝导致他们在英国委任统治期结束时对犹太人发动战争，正是这场 1948 年战争首先造成了难民问题。如果巴勒斯坦人接受犹太人的自决权，没有一个巴勒斯坦人会成为难民。

近东救济工程处背离适用于联合国机构的中立和纯粹人道主义标准，并将其受益者的困境政治化，同时利用其重要的人道主义服务巩固巴勒斯坦在冲突中的最大化立场。

此外，工程处代表巴勒斯坦反对以色列的政治运动开展片面、有偏见的宣传活动，而工程处为此目的持续、毫无顾忌地使用人道主义资金，也同样是出于政治动机，背离了其作为救济和工程处的主要作用。

近东救济工程处还自定难民的扩展定义，并扩大了保护和支持难民的法律任务，这只能证明工程处是问题的一部分而不是解决办法的说法是正确的。

此外，近东救济工程处利用其服务对象的困境，夸大所谓的难民人数，而随着时间的推移，这一问题越来越难解决。

根据《难民公约》规定的“难民”一词的定义，近东救济工程处的大多数难民不会被承认为难民，因为其中一个标准是此人必须是“其国籍以外的国家”。然而，许多所谓的“巴勒斯坦难民”从未离开受委任统治的巴勒斯坦领土，因此他们不具难民资格，他们是境内流离失所者。

近东救济工程处帮助促成“返回”的虚假说法，在一定程度上解释了为什么加沙当局宁愿利用有限资源修建隧道，也不愿建学校和医院，因为他们不认为加沙是他们真正的家。这也解释了为什么年轻人会在所谓的“回归大游行”期间，冒着生命危险，以暴力方式试图切断和越过与以色列的围栏。

200 多万近东救济工程处“难民”已经在其他国家定居或拥有公民身份，并在那里安全生活。根据国际法，他们没有资格获得难民地位。此外，只有在近东救济工程处，难民地位才会自动继承。

继承也发生在难民署，但是只是个案。而在近东救济工程处，这种地位是自动继承的，即使在不符合国际难民地位标准的情况下也是如此。结果，难民地位现在适用于第四代巴勒斯坦人，登记的难民人数从近东救济工程处 1949 年估计的 70万人急剧增加到 500多万人。

近东救济工程处可以向下几代提供服务，而不向他们提供难民身份，这既是可能的，也是合理的。然而，这并没有发生，因为这将损害工程处的政治议程。

应当指出，“假”难民人数的指数式增长是该机构持续财政危机的主要原因之一。得出的结论应该只有一个:工程处目前的模式是不可持续的。

近东救济工程处的任务仅限于与地方政府协作指导救济方案，以便“向有权在工程处登记系统中登记和(或)接受其服务的人提供救济、人道主义、人类发展和保护服务”，近东救济工程处的任务不是承认难民，也不是根据国际法给予难民地位。

关于近东救济工程处确定巴勒斯坦人是否为难民的说法，将给予难民地位与有资格获得近东救济工程处援助方案的资格混为一谈。尽管近东救济工程处可以制定自己的标准确定谁有资格参加其援助方案，但这种资格不是国际法下的难民地位。

近东救济工程处官员的活动远远超出了其任务范围，他们不断倾向于附和巴勒斯坦的说法，同时歪曲事实，无视以色列。

例如，该机构的公开声明和推文免除了哈马斯在过去一年半中参与加沙和以色列之间安全围栏沿线的暴力对抗的责任，无视哈马斯对加沙地带有害的人道主义局势的责任。这又一次证明，该组织是在倡导有偏见的反以色列议程。

以色列期望近东救济工程处及其雇员坚持他们本应代表的联合国最高价值观，如中立和公正，而近东救济工程处工作人员却一而再、再而三地未能持守这些价值观。此外，考虑到最近的报告，以色列呼吁对近东救济工程处涉嫌不当行为进行彻底、透明的调查，并倡导严格的廉正和问责标准。

六、近东救济工程处的实质及联合国拒绝把它并入难民署的原因

看到这儿，我想大家都已经很清楚了，为什么古特雷斯说近东救济工程处不可替代，为什么巴以问题难以解决？那是因为它的存在是为了维持巴以冲突，它在巴勒斯坦人的脸上刻上了四个字“你要找以色列报仇”。

近东救济工程处存在的作用，不是为了救济难民，而是把巴勒斯坦人捆绑到巴以冲突之上，让巴勒斯坦人无论生活在哪里，无论过着什么样的生活，都脱离不了巴勒斯坦的土地斗争，这是这个组织存在的根本原因。

联合国为什么坚持不把近东救济工程处的业务并到难民署，那是因为难民署在努力让难民消失，而近东救济工程处的目标是维持难民的存在，只要把巴勒斯坦人捆绑到这块土地上，巴以土地争端就不会消失，人越多，为巴勒斯坦人争取利益的筹码就越大。

UNRWA已经成为巴勒斯坦人的话事者。成为了积极为巴勒斯坦人争取利益的代理人。而难民署不会这么做。

就像加沙和约旦河西岸的200万难民，他们根本就不符合难民的定义，就像约旦境内的200万巴勒斯坦人，已经获得了约旦公民身份，早已不是难民。如果把他们并到难民署，他们的难民身份就会被取消，而近东救济工程处仍然把他们当成难民。

这是古特雷斯说它无可替代的原因。

这么做的目的就是为了把巴勒斯坦人捆绑到巴以冲突的问题上，以巨大的难民数字向以色列施加压力，以便为巴勒斯坦人争取最大的利益。

古特雷斯和拉扎里尼强调近东救济工程处的无可替代和会导致人道主义灾难，这种说法本身就是否定联合国难民署的工作，一个负责全世界难民工作的难民署，居然没有能力接受一小部分难民的工作，这本身就是个笑话。

做一个以公平公正自称的联合国机构，却一直在把难民问题政治化，不是想办法让难民消失，而是战术性的把难民问题扩大化，企图用夸大的数字来增加巴勒斯坦人对土地声索的权重。本身就偏离了一个中立机构的根本原则。

这根本不是一个联合国机构该干的事情。正是因为这个机构的存在，才让巴以问题难以解决。

联黎部队要解散了，黎巴嫩人开始认真考虑解除真主党武装的问题，近东救济工程处解散了，巴勒斯坦人就会认真考虑解决巴以问题。