浅议楚雄州不动产统一登记进程中林权登记的问题及建议

内容摘要：自林权类纳入不动产统一登记以来，各地在统筹推进林权类不动产登记工作实践中，积极探索和创新工作方法，统筹林权登记与林业现实管理，促进林业持续健康发展，笔者在从事林权类不动产登记工作中，结合林业管理工作实际，对在登记工作中发现的几类常见问题提出解析意见，为有序推动林权类不动产统一登记工作提供参考。

关键词：林权类 不动产登记 问题解析

一、引言

根据中央深化改革工作要求，各类不动产资源先后纳入了统一登记范畴，将林权登记职能从林草部门划转到自然资源部门,楚雄州自然资系统自2020年1月1日起全面受理林权登记业务以来，各县（市）不动产登记部门积极探索创新工作方法，认真做好林权登记与林业管理衔接工作，维护了林权所有者的合法权益，有序推进了林业产业持续健康发展。截止目前，楚雄州已办理林权类不动产登记业务2664件，颁发不动产权证书2843本，登记林地面积267380亩。在三年多的林权类不动产统一登记实践工作中，各县（市）不动产登记部门积累了许多宝贵的工作经验，笔者结合自身工作经验，从统筹林权登记与现实林业管理相结合的角度出发，分析梳理各地在开展林权类不动登记工作以来遇到的问题，提出解决问题的意见和建议，为林权登记工作提供参考。

二、常见问题解析

（一）如何将原林业部门的登记工作与现行不动产登记有机结合起来

1.坚持“不变不换”的原则。林权类不动产统一登记是集体林权制度改革政策的延续，原林业部门颁发的《林权证》依然合法有效，除自愿申请换证外，不得强制要求林权所有者更换林权证。

2.坚持实事求是，具体情况具体分析的原则。现行的林权类不动产登记的质量标准较原分散时期的登记有了更高的要求，但相比房地一体的不动产登记，森林、林木、林地具有一定的复杂性和特殊性，不能完全照搬房产的登记模式来开展登记，需具体情况具体分析，在林权宗地权籍资料审查中，在确保重点登记信息精准（如权利人、权利类型、地名、四至界限、林种、使用期限等）的情况下，可根据实际情况判定一些非必要的指标因子（如株数、造林年度、起源、小班等）。

3.进一步明确部门职责，畅通沟通渠道。

不动产登记机构在林权类不动产登记工作中，主要履行受理登记申请、审核相关信息以及颁发证书等重要职责。其审核内容广泛，涵盖权属来源资料、申请主体资格、申请登记权利类型、申请依据要件等诸多方面。

而林草部门作为林业行业的主管机关，主要负责对林权宗地的各项属性因子进行认定，包括权属、坐落、界限、面积、位置、林种、树种、林班、小班等。在原集体林权制度改革期间，由于受技术条件等因素的制约，登记信息相对简略。并且，林权指标因子具有一定的不稳定性。例如，部分原林权证所记载的林种、树种等因子，随着时间的推移已然发生改变。同时，受当时条件的局限，宗地图采用1：2.5万比例尺地形图进行手工勾绘，面积计算则是通过用透图纸描绘宗地图后数方格的方式得出，这导致面积存在一定误差，难以满足现行不动产登记的要求。

在登记工作开展过程中，若遇到面积误差较大、位置移位较远、界限界定不准等重要指标因子存在错误的林权宗地，不动产登记机构应及时与林业部门进行沟通协调。必要情况下，需会同林草部门开展实地勘验工作，以确保登记信息准确无误。

（二）如何确定林权类不动产的登记类型

1.登记权利类型的变化。原林权证登记的权利类型有四项，分别是：林地所有权；林地使用权；森林、林木所有权；森林、林木使用权。在集体林权制度改革工作中，一般情况下，不论是自留山还是责任山，或是流转林地，除林地所有权外，其它三项权利都登记为个人。而根据现行的《云南省林权类不动产登记指南》，登记模式为林地、林木一体登记，并把登记权利类型分为五类，分别是：林地使用权/森林、林木使用权；林地使用权/林木所有权；林地承包经营权/林木所有权；林地经营权/林木所有权；林地经营权/林木使用权。从五种登记权利类型反应出不动产统一登记的特征，林地和林木必须一体登记，且权利主体必须完全一致。

2.权利类型的确认。针对以上的五种权利类型，《云南省林权类不动产登记指南》已对五种权权利类型的适用情形作出了具体的说明。从林地的所有权来说，我国的林地只有国家所有和集体所有两种，除依法由集体所有的林地外，其它的都属国家所有。在具体的登记工作中，我们首先在认准林地所有权属性的前提下，才能准确登记林地的权利类型，根据《指南》中所列的适用情形，除林地使用权/森林、林木使用权是针对国家所有的林地外，其余的登记类型都是为集体所有的林地而设定的。具本适用情形解析如下：

（1）林地使用权/森林、林木使用权登记的适用情形。该登记类型适用的是国家所有的林地资源的登记，申请主体必须是林业局或国有林场等国有机构。申请此类权利登记的单位或部门，须提供取得有权机关对该林地的使用权/森林、林木使用权的批准文件。

（2）林地使用权/林木所有权登记的适用情形。该登记类型适用的是集体所有且已确认为农民家庭自留山的林地，楚雄州广大山区农民家庭基本上都有自留山，且大都持有林权证，（部分村组的自留山以联户发证的形式持证），因此，适用于此种登记类型的林地最多。

（3）林地承包经营权/林木所有权的适用情形。该登记类型适用的是集体所有且已确认为以农民家庭通过承包方式取得的林地。在“林业三定”中，各地划定了一定数量的责任山，这些责任山是以家庭为单位划分的，虽然没有交缴承包金，但应认定为是以家庭承包方式取得的林地，且在2007年启动的集体林权制度改革中，根据相关政策，各地除保留原“林业三定”时划定的责任山外，有的地方还将原未分配到户的集体山林，通过农民家庭承包方式，将林地进行了划分到各农民家庭户，并颁发了林权证，这类林地也符合登记为该权利类型。

（4）林地经营权/林木所有权和林地经营权/林木使用权的适用情形。该登记类型适用的情形主要有两类：

一是集体所有且是通过家庭承包以外的方式取得的林地。如：与村集体经济组织之间通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的林地。登记为该权利类型的林地，主体可是以本集体经济组织成员，也可以是非本组织外的其它人员。二是家庭承包方式取得的林地（即已登记为林地承包经营权/林木所有权的林地），通过流转后（包含多次流转），受让方申请登记时，应登记为此类权利类型。

两种登记类型从字面上看，仅是林木的“所有”与“使用”的字面差别，但如何选择登记类型，则要看取得林地时双方的合同约定情况，是否对林木的处置方式的认定（有的是以木材经营为目的，则应认定为林木所有权；有的是以开发生态旅游等为目的，则应认定为林木使用权），在现实工作中，绝大多数流转林地一般都把林木的处置权归给受让方，所以在登记工作中，若双方合同中没有约定不得采伐、更新原有树种外的，一般可登记为林木所有权（也可在登记环节中，双方到场做询问笔录时，登记人员可以询问林木的外置及收益权，以确保林木权利属性的准确无误）。

（三）如何认定自留山、责任山、集体统一经营、流转林地四种类型的山林

在《中华人民共和国不动产登记暂行条例》和《云南省林权类不动产登记操作指南》中，我们已经很难找到关于“自留山”“责任山”“集体统一经营”“流转林地”等关于林地种类的表述，没有参加过集体林权制度改革或从事过基层一线林业工作的同志，对“自留山”和“责任山”的提法会感到陌生，知其名却不知其意。“自留山”和“责任山”的提法正在逐步淡出人们的认知。但作为不动产登记的从业人员，了解掌握四种类型的林地是开展林权登记的重要基础，只有精准识别林地属性，才能准确登记林权类不动产的权利类型。

1.自留山和责任山的来源。党的十一届三中全会后，全国上下掀起了轰轰烈烈的以家庭联产承包责任制为主的农村土地制度改革，集体林地作为农村土地的重要组成部分，也纳入了改革范畴，国家针对集体林地专门制定了“林业三定”政策，即：稳定山权、林权，划定自留山，确定林业生产责任制的林业发展方针。除少数村集体仍保留少部分集体统一经营的林地外，将大部分集体林地划给农民作为自留山和责任山，故自留山和责任山又被业内人士称为“两山”到户。

2.集体林权制度改革对林地的划定。2007年7月，楚雄州全面启动集体林权制度改革，根据“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的林改“十六字”方针，对原“林业三定”时划定的自留山和责任山不变，并进行界线踏查，勾绘宗地范围图（1：2.5万比例尺地形图）换发新的林权证书，对原“林业三定”时未分到户（集体统一经营）的山林，划分到户（可以划分为自留山或责任山、或是均山到户、或是通过其它方式承包、对外拍卖等方式，确定山权林权），做到山有其主。

通过此次集体林权制度改革后，全州大部分的集体林地都划归到户，（个别村组，因集体山林难以分户，有的通过村民一事一议的方式，仍保留集体统一经营模式或是均股均利，或是进行对外流转拍卖），总之，通过此次集体林权制度改革后，全州95%以上的集体林地都已确定了权利主体，并颁发了《林权证》，真正实现了“山定权”，“树定根”，“人定心”。

3.自留山和责任山的区别。取得自留山和责任山的主体必须是本集体经济组织成员，原则上都是以为农户家庭为单位。从某种意义上来说，自留山是集体经济组织分给各成员家庭的基本生产资料，性质类似以农村宅基地、自留地，是农民家庭生产资料的重要组成部分。而责任山是由本集体经济组织划定给各成员家庭履行林业生产责任的集体林地，其性质类似于农村承包耕地，按照《云南省集体林权制度改革实施方案》要求，取得责任山的农民家庭需向村集体交纳适当的林地承包金，具体金额以村民会议决定（但在实际操作中，很多村组都没有缴纳承包金）。

4.自留山和责任山的认定。自集体林权制度改革以来到启动林权类不动产统一登记时所颁发的《林权证》，证载宗地的代码对自留山、责任山、集体统一经营和流转林地都作了统一标识，每一宗林地都有特定的宗地编号，每个编号都是由阿拉伯数字和英文字母组合而成的25位数的唯一代码，（如：0532301090603G1DYMSY00006）其中宗地编号中前13位数代表的是行政区划（省、县、乡、村），第14、15位数用字母“G”或“J”加阿拉伯数字来区分林地的属性，具体代码分类有：“G1”代表的是自留山，“G2”代表的是责任山，“G3”代表的是流转林地，“J3”代表的是集体统一经营林地。

第16位至第20位的字母所代表的是权利人对该宗林地享有的权利权利类型，其中“D”代表林地；“Y”代表“使用权”；“M”代表林木；“S”代表所有权；最后一个“Y”字母代表使用权；“DYMSY”五个字联起来就表示林地的使用权、林木的所有权和林木使用权。后面五位数的数字，则是随机生成的顺序号。故每一个25位数的宗地编号都具有唯一性，和我们现在使用的不动产单元号具有相同的性质，只要看见宗地编码，就可以认定该林地分布的大概位置，以及林地的属性类别，才能对号选择登记权利类型。

（四）林权类不动产转移登记应注意的事项

在林权类不动产统一登记工作中，登记人员须严格把握相关政策，要认真学习《民法典》《土地管理法》《农村土地承包法》《森林法》《不动产登记暂行条例》等法律法规，依法依规办理登记。

1.不是所有的林地都可以流转。在受理转移登记业务时，要严格区分林地的种类，在现行政策下，下列几种林地（或权利类型）是限制办转移登记的。

（1）自留山，即初始登记为林地使用权/林木所有权的林地。现行政策下，自留山是不可以办理转移登记的，在上文中已提到，自留山是村集体分配给农民家庭户的基本生产资料之一，类似于农村宅基地，所以现行政策下，自留山是不可以办理转移给农村家庭户以外的其它人，但在本组内部的家庭户之间是可以以林地互换的方式申请登记。（政策延伸：2023年9月25日，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《深化集体林权制度改革方案》，《方案》提出“要改革自留山使用制度，赋予农民更加充分的财产权益，探索将其林地长期使用权分为使用权和经营权，赋予经营权流转和融资但保权能，完善其继承和自愿有偿寻出政策”。目前，各地对自留山三权分置还没有出台具体的政策措施，故暂不能流转。）

(2)退耕还林地谨慎流转。2002－2004年间，国家实施了大量的退耕还林项目，在项目实施过程中，有的地方甚至要求必须是承包耕地，需提交土地承包合同作为佐证材料。但随着时代的变迁，国家的政策也随之调整，当前，国际形势面临百年未有之大变局，粮食安全问题已成为全球最大的潜在危机之一，自党的十八以来，以习近平为核心的党中央高瞻远瞩，未雨绸缪，提出中国人的碗要牢牢端在自己手里，通过严守耕地保护红线，采取长牙齿的措施保护耕地，禁止耕地“非农化”“非粮化”。

因此，在这样的时代背景下，那些在承包耕地上种植林木的地块，要考虑作为耕地的后备资源进行贮备，所以，现在虽然政策没有明令禁止退耕地流转，但是作为自然资源工作者，要胸怀国之大者，强化同林草、农业农村等部门之间的沟通协调，建立健全相应的审核机制，通过严格比对国土“三调”和“林地一张图”，以及农村土地承包经营权范围，对同一地块既颁发了林权证，又持有土地承包经营权证的，或是持有林权证，但现状无林木且未列入林地管理范围的退耕地块，目前阶段应限制流转和办理转移登记。

（3）生态公益林地。生态公益林是根据森林分类经营方针，以改善生态环境、保护生态平衡而划定的林种。根据《云南省集体林权流转管理办法》第九条之规定：“公益林采取转让方式流转的，应当经公益林区划界定机关批准”。生态公益林所对应的林种一般为防护林或特种用途林，在实际工作中，是否是公益林不能从原林权证书上的记载信息来判断，而是应该到当地林业主管部门比对最新“林地一张图”来确定。

要注意的是，生态公益林是根据森林分类经营的需求来划定的，它并不代表林地的权属，公益林可以是自留山，也可以是责任山或是集体统一经营的林地，此外，国家每年对生态公益林还有一定生态态效益补偿资金，若公益林流转，则容易因生态效益补偿金的分配问题而引发纠纷，故在各地的林业管理实践中，林草部门对公益林的管理较为严格，一经划定为公益林的林地，一般都禁止流转。

2.林地承包经营权/林木所有权的转移登记对象具有特定性。此类林地主要是责任山，取得方式是以本集体经济组织成员家庭为单位，通过支付一定的承包金（林改期间延续林业三定的责任山有的未支付承包金的仍可认定为是家庭承包方式），签订林地承包经营合同，均可认定为责任山。登记为林地承包经营权/林木所有权的林地（即责任山）的主体必须是本集体经济组织成员，这是作为集体经济组织成员特有的承包权利，所以林地承包经营权/林木所有权是不可以转给非本集体经济组织成员的，只可以在本集体经济组织成员内互换，或是因家庭关系或婚姻关系变化等情形导致转移。

3.林地经营权/林木所有权和林地经营权/林木使用权的转移登记具有普遍性。林地经营权/林木所有权取得的途径有三种：

一是在集体林权制度革期间，未划定为自留山和责任山的林地，林改期间统称为“集体统一经营”的林地。这部分林地，一般由村民小组作为申请主体进行登记，作为本小组全体村民的共有财产。这类林地的首次或转移后均登记为林地经营权/林木所有权和林地经营权/林木使用权。

二是村集体通过招标、拍卖、公开协商等家庭承包方式以外的方式取得5年以上使用期的林地，林改期间统称为“流转林地”，这类林地的首次或转移后均登记为林地经营权/林木所有权和林地经营权/林木使用权。

三是集体林权制度改革期间，本集体经济组织成员以家庭承包取得的林地（即责任山），取得林地承包经营权/林木所有权和林木使用权后依法流转5年以上使用期的林地，受让方应申请登记为林地所有权/林木所有权和林木使用权。且受让方可依据合同约定进行再次流转，后续的受让人均可申请登记林地经营权/林木所有权和林地经营权/林木使用权。

（五）如何解决原林权证中地类重叠问题

在现实登记工作中，我们发现在分散登记时期，林业颁发的部分林权证范围内会存在部分耕地、草地、宅基地等其它地类的情况。特别是大宗发证的林地，基本上都会存在这样的情况。我们不能否定原来的登记，只需在权籍调查绘制宗地图时，对重叠的地类进行圈出，如因其它原因难以圈出的，在录入权籍系统时，可备注“根据全国国土调查成果，登记范围内有部分耕地或者草地或是其它地类”，需要注意的是，此种情形，是指单纯的地类重叠没有权属纠纷的情形)对于登记范围内存在“一地多证”或者已合法审批的建设用地的，需依法解决后，再办理登记。

（六）如何确定登记面积。

广大山区林地因其地形地貌复杂，测量难度大，原分散登记时期，所采用的都是地形图手工勾绘测算法，无矢量图层，登记的面积普遍误差较大，而现行不动产登记，须将测绘成果转换成矢量图层导入权籍数据库，系统自动测算面积，但此面积往往与原分散登记时期的面积不一致，有的甚至相差甚远。因此，在具体的登记工作中，登记人员往往会因面积问题而感到困惑。为了解决此问题，笔者提出以下两种解决方案以供参考：

1.完全引用原档案信息进行登记法。根据云南省自然资源厅 云南省林业和草原局《关于进一步规范林权类不动产登记颁证工作的通知》（云自然资[2019]146号）文件指出“对于林业部门已经完成林权首次登记的，原有登记成果继续合法有效，在办理林权转移、变更、注销、抵押等不涉及界址变化的不动产登记时，应继续沿用原有成果”。

据此，在登记中，首先要调阅原林权登记档案，若档案中宗地图形(地形图)清晰，宗地草图上完整标注坐标拐点的，可以直接引用拐点坐标转绘宗地图（地形图）校准录入，形成宗地矢量图层。然后在权籍系统中录入属性数据时，将自动测算的面积修改为原证载面积，并在登簿时，附记栏中标注：“所有登记信息来源于原登记档案”。此种登记法主要适用于广大林农自留山、责任山的遗失补证、变更登记等情况，这种登记方法的优点是不给林农增加负担。缺点是不能核准林地位置、面积等重要信息。

2.采取实地测绘修正数据登记法。针对档案中宗地图形(地形图)无法辨认，宗地草图坐标拐点缺失的，或是权利人认为原登记信息不准确，提出重新测绘的，在申请人自愿提供权籍调查成果的，可以委托有林业调查资质的单位或人员开展权籍调查，调查后凡涉及原登记信息（如地名、四至、面积、林种、树种、林班、等）有变化的，需提交经村民小组、村委会、乡镇林草服务中心、县（市）林草局批准变更的文件，方能按实际测绘数据一并进行变更登记。此种登记法主要适用于在办理林权转移登记时，双方对原登记信息有异议且自愿提交权籍调查成果的情况。优点是通过实测，可以准确掌握林权宗地的准确信息，弊端是增加了申请人的负担。

三、结束语

森林，作为至关重要的自然资源，亦是广大山区群众与林农的核心资产。它不仅是推动生态文明建设的关键要素，也是助力乡村振兴的强大支撑力量。林权登记工作，直接关系到广大群众和林农的切身利益，其重要性不言而喻。身为不动产登记工作人员，理应时刻秉持谦逊、严谨的工作态度。不断强化对业务知识的深入学习，运用缜密的思维去认真剖析并解决登记过程中遭遇的重重困难与复杂问题。在实践的征程中，注重经验的总结与积累，以高度的责任感和专业精神，确保林权登记信息精准无误。黄兴荣 报道

文章来源：《云南国土》杂志

作者单位：楚雄市自然资源局不动产登记中心