现阶段关于村庄改造建设所存在问题及其应对策略的探讨

内容摘要：在当下大力推进城镇一体化的进程中，农村住房建设以及旧房改造问题，已然成为广大农民极为关切的热点议题。本研究采用个案调查的方法，紧密遵循中央农村工作会议的精神，深入探究农村住房建设与危房改造的现实状况。致力于剖析制约该问题解决的困境因素，并探寻与之适配的解决模式。在此基础上，提出一系列具备可操作性的有效措施。

关键词：村庄改造 问题 对策

一、加快推进村庄改造建设的背景和条件

（一）现阶段村庄规划建设及农民住房总体状况堪忧

从对楚雄市村庄建设的调查资料来看，多年来，农村住房建设一直处于自发且无序的发展态势。

其一，分布零散，布局混乱。长期以来，农村居住分散化问题未能得到有效解决。农户居住大多以村组为单位，或沿河流、或沿道路呈“一”字型、“非”字型分布。一个行政村通常有七八个村民小组，部分行政村甚至有几个乃至十几个自然村。大部分村庄功能分区不明确，布局杂乱无章，楼房与平房相互混杂。正如群众所言，打地基不考虑地势高低，开门窗不讲究方位朝向。一些村庄尽管新建了不少楼房，但依旧是“有新屋，无新村”的景象。

其二，占地过多，配套程度低下。农户在房前屋后多占多用的现象屡见不鲜。大部分村庄公用设施严重匮乏，行路难、排水难等问题普遍存在。

其三，建设质量欠佳。农房建设大多由无营业执照、无施工资质、无施工许可证的建筑施工队伍承担，既无质量检验制度，又无专职质检人员，更无安全保障机制。大部分农户和建筑施工队心存侥幸，贪图便宜，在农房建设中使用不合格建材，质量安全隐患众多。

其四，乱搭乱建现象严重。当前，部分村干部和群众法律意识极为淡薄。有的村干部私下越权非法批划宅基地，有的私自售卖宅基地；部分村民甚至认为“宅基地是私有财产，占得越多越好”。这些观念和行为导致农村非法流转宅基地、建新不拆旧、一户多宅、超标准占用宅基地、“空心村”等现象普遍存在，引发了宅基地纠纷，造成了资源浪费。个别村庄内空闲地和空闲宅基地占比甚至高达30%。

（二）实施旧村改造、加速推进农村住房建设乃当前拉动内需之关键举措

对农村居民而言，住房堪称最为重要的财产，建房亦是最大的消费性支出。当下，在农村建造一所普通住宅大约需6至7万元，建设综合楼每户约需10万元。启动农村居住工程，将直接带动建筑材料、建筑劳务、装饰装修、家政服务等相关行业蓬勃发展，创造大量就业岗位，增加农民收入，成为拉动内需的强劲动力。

（三）加快旧村改造进程是推进城乡一体化、实现农村经济社会可持续协调发展的必然抉择

开展农村住房建设，实则是对农村建设用地、基础设施、公共服务设施等诸多要素进行优化整合与合理调整利用的过程。通过整村新建、迁建或滚动式整治改造，加快小城镇、农村新型社区和中心村建设，同步配套完善农村基础设施，扩大社会公共服务覆盖范围，从根本上改善农村居住条件、生活环境和公共服务水平，这将加速打破城乡二元结构，缩小城乡差距，逐步实现城乡基本公共服务、公共设施和公共产品的均等化。

与此同时，居住方式的转变将深刻影响农民的生产生活方式，推动农村精神文明建设，加快农村现代化进程，有利于从整体上推进社会主义新农村建设，加速形成城乡经济社会发展一体化的崭新格局。

二、村庄改造建设中存在的问题及原因

（一）编制经费匮乏致使村庄规划滞后

相较于城市规划，村庄规划未得到足够重视，这直接造成上级经费投入不足，甚至全无规划费用投入。基层镇村根本无力承担正规规划院高昂的规划成本，即便有部分经费，也不愿投入到难以产生直接效益的规划工作中。村庄经济实力远逊于城镇，若缺乏专项经费支持，规划编制经费极难筹措。编制经费的短缺，使得村庄规划往往流于形式，敷衍了事。

（二）宅基地管理法规政策不完善且不配套

宅基地政策及管理是新村庄建设的重要组成部分，宅基地的权属、管理、交易、流转、置换、整理等事宜，关乎新农村建设能否顺利推进，以及其经济性和可持续性。目前已出台的一些相关宅基地政策，对宅基地的物权、上市交易和流转、农民住房买卖等方面的规定较为保守，滞后于城市化发展较快地区的实际情况，忽略了大批农民流动、进城的现实状况。这在一定程度上制约了宅基地资源的高效集约利用、空心村治理工作以及新村庄建设的顺利开展。

（三）村庄拆迁缺乏法律依据

在国家层面，村庄拆迁尚无统一的法律依据。以泰安为例，不同乡镇的拆迁政策存在差异，村庄拆迁评估标准、补偿标准、安置标准、安居房购买标准等均未规范，实际操作困难重重。大部分乡镇仍执行2000年省国土资源局、省物价局联合下发的《关于调整征用土地年产值和地面附着物补偿标准的批复》。

一方面，政府部门缺乏村庄拆迁的规范条例，执法力量薄弱，导致村庄拆迁的行政成本和经济成本居高不下；另一方面，农民缺乏正式条文保障自身权益，在拆迁过程中，极易就补偿和安置问题产生争议，进而增加了群众上访事件的发生概率。

（四）资金筹集渠道比较单一，办法不多

新村庄建设的前期启动资金主要依靠村集体结余资金和部门扶持资金，由于村集体经济薄弱，加之筹措资金的办法不多，一些村只能眼睛向上，存在等、靠、要的思想。资金缺乏，制约了村庄规划建设的顺利推进。

三、加强村庄改造建设的对策和建议

（一）村庄改造建设应秉持科学定位、分类实施之原则

新村庄建设务必因地制宜，依据实际状况展开分类指导，不可有所偏废，切不可追求整齐划一，而应实现村庄建设与整治的多元化。既需关注新村建设，更要着重老村整治；既要创造条件引导农民集中入住社区、城镇与中心村，又要兼顾农民的生产需求与生活习惯，合理规划村庄布局；既要进行统一规划、有序建设，又不可采取“一刀切”的简单做法。

（二）切实落实村庄建设规划编制经费

若无经费支持，规划编制便成无本之木。当前部分村庄规划编制整体滞后，关键原因在于经费未能落实到位。为解决这一问题，可结合实际情况，考虑采用村里承担一部分，市、县、镇各级分别给予一定补助的方式。对于经济条件较好的村庄，可率先全面开展规划编制工作；对于村财紧张的村庄，可由村里承担总体规划经费，详细规划则分期实施，各期经费困难可由当期建房户集资解决，或者先由市、镇政府垫付规划经费，待村庄改造过程中收取建房户相关费用后再予以返还，以此确保规划编制工作得以顺利推进。

（三）巩固村庄建设规划的权威性
村庄建设规划能否顺利实施，关键在于农民的支持与配合程度。故而，需不断增强村民的规划意识，着力营造依法用地、科学用地的良好氛围，从根本上巩固村庄建设规划的权威地位。

其一，突出规划编制的群众参与性。村庄建设规划的编制应采用专家与群众相结合的方式，充分倾听村民的意见和建议，使规划能够体现绝大多数村民的意愿。通过广泛的群众参与，切实提升村民执行规划的自觉性。

其二，维护规划实施的严肃性。乡镇国土资源和建设部门在审批村民建房时，要确保土地利用总体规划和村庄建设规划得到有效落实；在新房建设定点时，必须做到乡镇建设和国土资源所人员、村专管人员和建房村民“三到场”，确保规划实施一步到位。对于未编制村庄建设规划的村，不予批准村民建房；对违反规划擅自批准或因工作失职导致村民违反规划建房的相关人员，要严肃追究责任；凡是违反规划的建筑，一经发现，立即依法查处。通过严格执法，在农村树立起“无规划不可行、有规划不执行亦不可行”的建设用地导向。

其三，全面激发规划实施的积极性。

一方面，要严格限制农村村民违反规划单独选址建房、超出法定用地面积建房以及违反规划占用耕地建房；

另一方面，要大力支持农村规划和建设住宅小区，在土地审批、规费收取等方面给予优惠和照顾，积极鼓励村民在规划范围内建造连体式、多层式等节地型住宅。对于村民在法定用地面积内节省的土地，政府应给予相应奖励。

（四）全力推动规划落地，着力化解新村建设用地紧张难题
其一，坚定推行建新退旧举措。农村村民搬入新房后，应及时将旧房交由村委会收回，这是实施村庄规划、统筹开展旧村与旧宅改造的必要前提。为保障旧宅顺利收归村委会，可采取如下方式：一是由村委会对村民原住宅进行评估，并给予合理补偿后收回；二是在村民申请建房时，要求其书面承诺在国家和村庄建设有需要时，无偿将旧宅交予村委会处置。无论采用何种方式，建新交旧的原则都绝不能动摇。

其二，积极鼓励拆旧建新行动。拆旧建新需要完善的激励机制，可采取适当增加用地面积等政策手段，鼓励村民在遵循村庄建设规划的基础上，主动拆除旧房、建造新宅。通过实施一系列行之有效的激励措施，充分调动广大村民的积极性，营造浓厚的拆旧建新氛围。

其三，大力支持住宅流转事宜。农村发展存在不平衡性，从促进农村加快发展的角度出发，应允许经济条件较好的村民在本村范围内，将原住房转让给无房户和具备建房条件的村民。在受让方承诺不再申请建房并交出旧房后，准许出让方另建新房。此举既有助于相对贫困的村民以较低成本获得新居，也有利于先富起来的村民更新住房，加快村庄建设规划的实施进程，同时还能避免住宅闲置导致的土地资源浪费。

参考文献

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[4] 王瑞华. 《“城中村”社区保障体系建构的现实困境与出路抉择》[J]. 《华北电力大学学报：社会科学版》，2005 年，第 4 期.杨斯杰 报道

文章来源：《云南国土》杂志

作者单位：楚雄市自然资源局