曾铮、冯翼：“十五五”时期我国要素市场化配置改革的重点与基本思路

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“十五五”时期我国要素市场化配置改革的重点与基本思路

曾铮

国家发展和改革委员会市场与价格研究所研究员

冯翼成都市经济发展研究院高级经济师

摘要：提升全要素生产率、发展新质生产力、构建全国统一大市场、推动城乡融合等高质量发展目标任务都要求深化要素市场化配置改革。然而，我国要素市场化配置改革仍存在制度体系尚不健全阻碍基础性改革、制度惯性影响传统要素改革进程、新型要素改革面临安全效率两难问题、顶层设计与地方创新协调不够等卡点、堵点和难点。面向“十五五”时期，需要避免机械套用商品市场改革、单纯依赖市场机制手段、割裂各类要素协同关系、过度聚焦供给层面改革等重大误区。应以行政引导与市场主导相协调、单点突破与系统集成相协同、供给改革与需求培育相平衡、制度创新与实践验证相配合、畅通流动和保障安全相结合为基本路径，推动实现要素配置高效化、提升要素改革整体性、优化要素市场平衡性、保障要素改革科学化，为高质量发展提供持续动力。

自2020年发布《构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》以来，我国持续制定和实施了《要素市场化配置综合改革试点总体方案》以及分领域要素市场化配置改革等方面的相关文件。经过五年多的实践，我国要素市场化配置改革的制度框架与顶层设计逐步建立、法治保障体系持续完善、关键要素及其市场化配置的关键环节改革进展明显、综合改革试点推进成效显著、要素市场化配置效率有效提升。

马克思主义经典理论认为，生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力，经济体制改革的目的就是优化运行机制、解决实际问题、增强内生动力、促进持续发展。故而要素市场化配置的核心逻辑正是通过破除体制机制障碍、优化资源配置效率，为高质量发展提供持续动力。“十五五”时期，须进一步深化要素市场化配置改革，促进要素在更大范围内“自由交易、顺畅流动、合理集聚、高效配置”，促进形成强大国内市场，不断畅通国民经济循环，切实增强发展内生动力，扎实推动经济高质量发展。

一、“十五五”时期我国经济社会发展对要素市场化配置改革的五大诉求

“十五五”时期，我国将迎来新的发展形势与挑战，应围绕经济社会发展重大任务深入开展要素市场化配置改革，在要素的有序流动中推动各类资源优化配置、市场潜力充分释放、发展态势持续向好。

（一）不断提升各类要素配置效率，持续提高全要素生产率

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出，“大幅提升全要素生产率”。从国际经验来看，成功跨越中等收入陷阱保持经济良好增长态势的国家，基本上都有着较好的全要素生产率增速表现。从理论层面而言，提高全要素生产力，核心就在于改善技术等要素质量、优化各类要素组合配置。在逆全球化思潮涌动、西方国家对我国科技封锁加剧等复杂严峻的外部形势下，考虑到我国国内传统生产要素低成本优势逐渐弱化等现实因素，“十五五”时期应将不断提升各类要素配置效率作为突破发展瓶颈的关键一招，加快为经济发展注入新的动能。

（二）创新各类生产要素配置方式，积极培育发展新质生产力

过去很长一段时期，我国依靠要素的大规模投入把握经济全球化机遇，取得了经济总量跃居世界第二的历史性成就。近年来，新一轮科技革命和产业变革加速演进，推动经济增长模式从要素投入型转向创新驱动型。在此形势下，通过加快发展新质生产力塑造发展新动能、打造发展新优势、赢得发展主动权成为必然选择。新质生产力理论强调生产要素创新性配置对生产力发展的推动作用，我国数字经济等发展实践也表明要素配置方式转变能够带来更高的生产效率和效益。如，“数据要素×工业制造”方面，有企业汇聚应用产业链数据后，高端产品研发周期缩短30%；“数据要素×现代农业”方面，有企业以数据赋能施肥环节后，产量提升5.5%。“十五五”时期，全球经济竞争日趋激烈。打破传统生产要素组合局限，推动各类要素实现融合互促、赋能千行百业，是形成新质生产力、提升国家竞争力的发展需要。

（三）培育全国一体化的要素市场，加快建设全国统一大市场

2025年7月1日召开的中央财经委员会第六次会议对纵深推进全国统一大市场建设作出重要部署，明确要求“统一要素资源市场”。要素的有序流动、高效配置是构建全国统一大市场的重要基石，要素的市场化配置水平是全国统一大市场运行质量的重要体现。有研究显示，推进要素市场一体化能够显著促进经济增长，各要素的市场可达性每增加1%，将使城市的人均GDP增长0.34%到0.60%。“十五五”时期，在全球经济格局深刻调整与国内经济结构转型加速的双重背景下，我国需要加快破除地方保护、市场分割与规则碎片化等问题，清理阻滞要素流动、合理配置的障碍因素，促进各类要素基于市场供求机制、竞争机制、价格机制和风险机制向先进生产力集聚，形成更加公平、更有活力的市场环境，进而充分释放我国超大规模市场潜力和优势，促进经济发展提速增效。

（四）促进城乡要素平等交换和双向流动，推动城乡融合发展

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“促进城乡要素平等交换、双向流动”，为缩小城乡差距、促进城乡共同繁荣发展指明了方向。在工业化和城市化进程中，要素以相对低的成本从农村集中流向城市是发展的一般规律。随着我国进入高质量发展阶段，一方面为防止要素过多从农村流入城市造成农村“空心化”、产业发展单一、消费低迷等问题加剧，另一方面为挖掘农村市场潜力、推进乡村全面振兴和新型城镇化相结合、拓展经济发展增量空间、建设全国统一大市场，都要求我国在“十五五”时期聚力推动各类要素在城乡之间双向流动、平等交换、合理配置，激发全社会内生动力和创新活力，构建城乡融合发展新格局。

（五）坚持安全可控和从实际出发，统筹好发展与安全的关系

统筹发展和安全是我国经济社会发展必须坚持的基本原则之一。土地、劳动力、资本、技术、数据、资源环境要素是支撑生产力发展的核心要素，既要“放得活”也要“管得住”，否则将危害要素市场的健康可持续发展，甚至削弱经济发展韧性。例如，过去一些地方曾占用耕地盲目上马大批建设项目，既造成耕地“非农化”“非粮化”，又造成项目烂尾或空置率过高，对地方和国家发展均造成不良影响。“十五五”时期将是世界百年未有之大变局继续加速演进的五年，我国必须坚持发展和安全并重，根据各类要素属性特点、市场化程度和经济社会发展客观需要等实际情况，科学把握改革进度与力度，把“看不见的手”和“看得见的手”都用好，让制度创新与实践验证互为支撑，寓活力于秩序之中、建秩序于活力之上，实现高质量发展和高水平安全的良性互动，确保我国经济行稳致远。

二、“十五五”时期我国推进要素市场化配置改革的卡点、堵点以及难点

我国开展要素市场配置化改革以来，一系列成效相继涌现。但是，在制度体系建设、顶层设计与地方创新相协同等方面也仍然存在一些突出问题。

（一）制度体系尚不健全，基础性改革还存在深层障碍

一是产权制度仍待完善。确权是要素充分流动的前提。土地等传统要素领域产权制度已逐步健全，但数据等新型要素确权难题凸显。如，技术要素方面，科技成果权属改革还未在高校之外的其他科研机构广泛试点应用，覆盖度不足；数据要素方面，虽然“数据二十条”提出“三权分置”，但实践中数据流转频繁，难以准确确认权属，导致一些企业“有数不用”或“用而不深”；资源环境要素方面，水资源等具有跨区域特点，但区域权属划分尚待规范。二是市场准入和准出仍有壁垒。虽然已推行“全国一张清单”模式，但准入方面，地方仍有违规增设准入“土门槛”、准入和准营条件互为前置造成“难准入”、因新业态新领域缺乏政策依据直接不予准入等情况；准出方面，仍有企业迁移面临审批环节过多问题。三是公平竞争制度仍需强化。妨碍公平竞争政策的清理工作还未完成，又有地方出台新政策时绕开公平竞争审查，造成“边清理、边出台”情况。四是社会信用体系仍待健全。全面覆盖各类要素流通交易的信用信息归集机制还未形成，与之关联的流通交易信息披露和参与主体守信激励、失信惩戒、信用修复等制度规范都有待研究出台。

（二）制度惯性制约整体进程，传统要素改革较为滞后

一是土地要素市场化程度低。农村土地入市改革仍处于试点阶段，第三次全国国土调查显示农村宅基地仅有11.74%进行了使用权流转。有地方过度依赖“标准地”制度，缺乏跟随产业发展变化对标准指标进行动态调整的灵活机制。二是劳动力要素流动不畅、保障不足。城乡劳动力在住房、医疗、子女教育等方面仍存差别，阻碍农村劳动力市民化进程。2024年底，外卖骑手、网约车司机、网络主播等灵活就业人员规模已达2.4亿人，但现行劳动法律法规、社保体系等仍主要针对传统就业形态，滞后于新就业形态的发展。三是资本要素配置效率不足。政府引导基金规模扩张过快，但市场化运营机制和退出渠道建设滞后；区域性股权市场活跃度不足，中小企业直接融资渠道依然狭窄；中小企业信用评价体系和增信新机制还不成熟，轻资产、缺少抵押品的科技企业贷款难贷款贵问题较为突出。

（三）尚存安全效率两难问题，新型要素改革面临挑战

一方面，安全边界认知存在偏差。技术要素领域，部分科研单位仍片面认为国有资产管理就是确保资产完整无丢失，宁让科技成果“沉睡”也不敢或不愿引入市场力量丰富转化方式。数据要素领域，部分地方将数据安全等同于静态管控，限制使用场景反而加剧“数据孤岛”，动态安全治理机制尚未建立。资源环境要素领域，部分地方只关注本地的碳排放、用能、用水、排污控制水平，没有认识到资源环境要素应在更大区域间形成配置平衡点，实现更高水平保护和利用。另一方面，需求侧能力短板突出。技术要素领域，2024年我国发明专利有效量位居全球第一，但转让率仅为7.4%，需求活力明显不足。数据要素领域，成都等地实践显示，数据交易瓶颈在于企业用数能力不足，但地方政策仍聚焦于以数据标注基地建设拉高供数能力。资源环境要素领域，如我国碳交易市场以免费配额为主，配额方法包括历史排放法，一些企业因过去的高排放量获得了较为充足的免费配额，导致并未产生旺盛的交易需求。此外，第三方专业化服务体系培育发展不足，未能有效发挥撮合供需两侧交换要素功能。

（四）顶层设计与地方创新协调不够，整体性有待强化

一是试点探索与制度供给错位。一些要素领域创新迭代快，存在制度供给滞后于实践发展的现象。如，北京、浙江、福建等地早在《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》出台前已形成差异化的地方模式并在市场上实践，国家层面出台规范后又需要地方重新对各自的现行模式进行调整。二是区域改革协同性不足。部分地区在要素改革过程中，仍然存在地方利益优先思维。如，数据交易所建设已出现“城市争夺战”苗头，一些邻近城市争抢交易所落地机会、争夺数商资源，而非基于区域协作共同布局区域性交易所，造成资源浪费。三是地方创新突破与政策支持的适配性不足。部分地区基础条件好，希望在要素改革方面率先“破冰”，但却受制于政策法规约束。如，苏州等地在跨境数据流动、算力基建等领域探索受限，亟需国家层面制度型开放政策支持。

三、“十五五”时期我国推进要素市场化配置改革要有效避免四个重大误区

随着要素市场配置化改革改革向“深水区”推进，一些误区也有所显现，“十五五”时期应予以避免，确保改革沿着正确的方向前进。

（一）机械套用商品市场改革，忽视要素市场差异属性

要素市场和商品市场皆是我国构建高水平社会主义市场经济体制的重要组成部分。由于我国商品市场改革起步较早、成效明显，部分人试图将要素市场化配置简单理解为商品流通的市场化，忽略了要素与商品的属性差异。如，土地具有天然的公共性，土地要素的市场化并不能简单等同于商品所有权的市场化，必须坚持以社会主义土地公有制为前提，综合考量经济发展、国家安全、社会稳定等多个维度，做好投放总量、配置结构等方面的整体把控；劳动力要素附着于劳动者个体，劳动力流动决策不仅取决于市场化酬薪分配机制，还受到个人及其家庭所能享受的公共服务质量和水平等因素影响；数据要素具有非均质性，不同数据在内容、质量和赋能作用等方面存在显著差异，其定价和交换机制均需要创新性构建。若是机械套用商品市场模式推进要素市场化配置改革，不仅极易导致要素本身的配置失衡，还可能引发社会稳定风险。

（二）单纯依赖市场机制手段，忽视更好发挥政府作用

资源配置包括市场机制和政府工具两种手段。要素市场化配置改革既要求“使市场在资源配置中起决定性作用”，也要求“更好发挥政府作用”，需正确认识和运用“看得见的手”和“看不见的手”。但实践中，个别地区出现了试图完全依赖市场的倾向。如，湖南、重庆曾出现“打包”出让政务数据资源特许经营权和数字资产情况，引发社会认为政府将公共数据“一卖了之”的负面舆情。与此同时，部分地方又存在以行政规划替代市场调节的现象，没有准确把握“更好”发挥政府作用的内涵要义，导致要素配置效率低下。如，公共数据开放仍然存在部门利益本位主义，未能建立有效的市场化收益分配机制；全域土地综合整治仍需突破行政规划依赖。要素市场化配置强调市场在资源配置中的决定性作用，并不意味着政府可以完全放手。特别是土地、资源环境要素具有公共性，劳动力要素对劳动者有依附性，技术、数据等要素具有强外部性，资本市场长期存在信息非对称性，尤其需要“有效市场”和“有为政府”相结合推进改革工作，否则极易导致市场失灵。

（三）割裂各类要素协同关系，忽视改革系统集成效应

各类要素共同构成支撑经济运行的基础。相较于单一要素“单打独斗”，多要素协同不仅可以带来价值增值，还可以带来价值创造，形成“1+1>2”的倍增效果。但是，当前对各类要素的协同应用水平偏低。如，存量土地盘活未与REITs等金融工具深度结合，土地和资本要素在流动性提升方面未能有效互促；知识产权证券化项目少，技术和资本要素结合不够。同时，要素改革与其他领域的融合也不充分。如，劳动力流动与公共服务供给未形成联动机制，户籍改革与教育、医疗等资源配置存在割裂；数据与产业链融合度低，一些地方的数据应用场景与实体经济结合不足，数据要素乘数效应发挥不充分。此外，不同要素分属不同部门归口管理，不同要素的流通交易平台也呈“各自为阵”格局，互动不足。若继续割裂不同要素发展，忽视要素改革与其他领域的联动性，要素价值将难以实现根本性提升。

（四）过度聚焦供给层面改革，忽视要素需求市场培育

“供给和需求是市场经济内在关系的两个基本方面，是既对立又统一的辩证关系，二者你离不开我、我离不开你，相互依存、互为条件”。然而，当前存在紧盯要素供给侧、忽视需求侧的倾向，未能实现要素在供需平衡下的高效流转与价值释放。如，虽然陕西注重科研平台建设，推出“秦创原创新驱动平台”，但平台上的科研成果与市场需求错位，导致技术要素转化遇阻；部分地区打造“信易贷”融资信用服务平台，但平台用户体量小、产品的市场知晓度认可度不高，导致信用数据和资本要素的创新组合缺乏市场吸引力。若长期对要素需求侧“置之不理”、不予重视，造成供给过剩而需求不足的局面，要素的优化配置也将难以真正实现。

四、“十五五”时期通过要素市场化配置改革推进我国经济发展的基本路径

按照中国特色社会主义市场经济体制建设总体方向，围绕要素市场化配置改革诉求，针对改革中存在的卡点、堵点、难点以及误区，“十五五”时期应以行政引导与市场主导相协调、单点突破与系统集成相协同、供给改革与需求培育相平衡、制度创新与实践验证相配合、畅通流动和保障安全相结合为基本路径，持续深化改革工作。

（一）行政引导与市场主导相协调，推动实现要素配置高效化

实现要素高效配置，统筹好“有效市场”和“有为政府”是关键。既要注重发挥社会主义市场经济体制优势，以“看得见的手”维护市场秩序、弥补市场失灵，又要以“看不见的手”推动要素配置效率最优化和效益最大化，使市场和政府的优势均得到更大程度发挥。

第一，更好发挥行政引导作用。坚决破除各种形式的地方保护和市场分割，营造公平有序市场环境。进一步细化明确科技成果“三权”（使用权、处置权、收益权）、数据要素“三权”（数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权）以及资源环境要素“三权”（所有权、使用权、交易权）的确权制度和操作规范，促进各类主体依法依规开展新型要素流通交易活动。根据各类要素不同的特点属性和市场化发展阶段，实施差异化监管策略，针对数据等新型要素领域探索推出“沙盒监管”“首违不罚”等包容审慎模式，给予发展空间。适度引导要素向国家重大战略、重点区域、重大工程、重点产业合理流动，确保国家经济安全保障能力。

第二，充分发挥市场主导作用。根据《政府制定价格行为规则》，减少政府对要素价格不必要的行政干预，健全要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。强化竞争政策的基础地位，确保各类主体平等获取要素、参与要素配置的权利。以市场风险机制的内在约束与激励功能为杠杆，调动要素市场各类参与主体自发提高要素流通交易的积极性。以跨区域交叉检查等方式加强公平竞争审查，以区域联动等方式强化反垄断反不正当竞争监管执法，充分保障市场活力。

第三，推动行政引导与市场主导有机结合。运用权责清单等政策工具，科学划定政府与市场在要素市场化配置中的边界，并根据改革情况对清单进行动态调整，使政府和市场各就其位；持续开展市场准入效能评估，以市场真实反馈推进要素领域政策优化与政府职能转变；全面落实《中华人民共和国反垄断法》《优化营商环境条例》《公平竞争审查条例》等法律法规，在法治框架下最大限度减少政府对要素的直接配置和要素市场活动的直接干预；政府紧密跟踪新业态新领域发展情况，科学及时调整市场准入负面清单、提请制定或修订相关法律法规，使政策法规与市场发展步调相协调。

（二）单点突破与系统集成相协同，有效提升要素改革整体性

“十五五”时期，为实现要素改革从点上突破向全面深化转变，既需要针对各要素领域亟待突破的问题重点攻坚，也需要积极探索要素资源组合配置、推动要素改革与其他领域发展相互促进，形成更大的协同效应。

在土地要素领域，加快推进房地一体农村宅基地和集体建设用地确权颁证工作，完善农村集体经营性建设用地入市制度，提高农村土地利用率；健全工业用地“标准地”指标体系动态调整机制，根据战略性新兴产业、未来产业发展新需求进行标准更新；将“标准地”与“亩均论英雄”评价体系充分结合，提高工业用地效率。

在劳动力要素领域，加快完善户籍制度改革，放开放宽落户限制，全面推行由常住地提供基本公共服务；针对新型灵活就业人员特点，加快健全劳动者权益保障体系，扩大新就业形态劳动者的参保范围，使新型灵活就业人员更好服务于新兴产业发展。

在资本要素领域，把控政府引导基金设立和扩张规模，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，建设市场化运营机制和退出渠道；完善多层次资本市场体系，支持小微企业在“新三板”“新四板”（区域性股权交易市场）挂牌，丰富直接融资工具；做深做实支持小微企业融资协调工作机制，加快完善中小企业信用评价体系和增信机制，提高小微企业金融服务可得性。

在技术要素领域，加快推动建立职务科技成果单列管理制度，完善科技成果转化尽职免责机制，进一步激活科技人才创新创造活力；持续深化产学研合作，灵活运用“订单式”研发、“揭榜挂帅”、“赛马制”等新型科研组织机制，进一步将科技创新和产业创新融合起来，破解科技与产业“两张皮”、科技成果转化率偏低问题。

在数据要素领域，全面落实《政务数据共享条例》，打破“数据孤岛”“数据烟囱”；积极推动开展公共数据资源授权运营，激活公共数据规模化应用所带来的市场带动效应；规范数据要素场内场外交易活动，探索构建公平与高效、激励与规范相结合的数据要素价值分配机制，确保供数和用数双方愿交易、有收益。

在资源环境要素领域，加快培育碳排放权、排污权、用能权、用水权等资源要素交易市场，理顺地方市场与全国市场的关系，破除区域市场分割问题；厘清资源环境要素公共性与价值化之间的关系，合理设定资源环境要素投向市场的配额量与配额方式，实现环境保护与市场活力之间的平衡。

在系统集成方面，加强不同要素之间的协同应用。如，探索“REITs+”存量产业园区资产业务，同步提升土地利用和资金流转效率；推动高质量数据集用于人工智能模型训练，实现促进数据要素应用、推动前沿技术发展、提升劳动力效能等多重成效。同时，持续做好宏观政策取向一致性评估，注重要素改革同产业转型升级、公共服务均衡化优质化等其他经济社会发展目标任务的协同性，形成更大的改革合力。

（三）供给改革与需求培育相平衡，积极优化要素市场平衡性

供求平衡是保证社会再生产顺利有效进行的必要条件。为增强供给与需求的适配性与平衡性，“十五五”时期应将扩大内需和优化供给统筹起来，注重以高质量供给引领创造新需求，推动供给和需求向更高层次提升，形成需求牵引供给、供给创造需求的高水平动态平衡。

第一，优化要素供给。在土地要素领域，稳步构建进城落户农民土地承包权、宅基地使用权自愿有偿退出机制，活化闲置土地资源；探索“定制地”模式，推动土地混合开发利用、用途合理转换，加强工业用地配置精准性。在劳动力要素领域，结合市场导向，优化调整高等教育学科专业设置，优化高层次人才供给；推进职普融通、产教融合，优化职业教育体系和技能人才供给；推出订单式、项目制等定向、定岗职业技能培训服务，促进人力资源与就业岗位精准匹配。在资本要素领域，鼓励金融机构进行产品创新，推出“创新积分贷”“数据资产贷”“碳汇贷”等结合要素改革的特色金融产品，满足不同企业需求；发展供应链金融等模式，推动资本更好服务实体经济；发展多层次资本市场，拓宽企业直接融资渠道；发挥政府性融资担保增信分险作用，增强金融普惠性。在技术要素供给领域，引导科研人员扎实开展基础研究，加强源头技术供给；瞄准“卡脖子”和受制于人的关键领域，加强核心技术供给；聚焦前沿领域，加强前瞻性技术供给。在数据要素领域，完善公共数据资源登记制度，加强公共数据治理，提高公共数据共享开放力度与质量；支持企业根据市场需求依法依规打造高质量数据集，并进行场内场外交易；加快发展城市可信数据空间、行业可信数据空间和企业可信数据空间，推动多元主体利用多源数据在可信数据空间中创新打造优秀数据产品、推出数据品牌。在资源环境要素领域，按照“成熟一个、纳入一个”原则，拓展资源环境要素交易品种，丰富市场选择。

第二，加强需求培育。一是推出要素赋能场景创新机制。由政府牵头建立要素赋能场景创新机制，定期发布场景创新需求清单、机会清单，带动多元主体基于场景进行要素开发利用。如，地方政府向社会发布智慧城市场景创新需求，可调动一批企业广泛使用数据等要素，加强公共数据、非公共数据之间的流通与交互。二是打造典型案例进行推广示范。挖掘具有示范带动作用的要素市场化配置改革典型案例，如职务科技成果转化助力科研人员获得可观奖励等，对案例的要素应用创新点、方式、取得的经济效益和社会效益进行推广，调动多元主体对要素价值挖掘和创新应用的积极性。三是举办要素创新应用赛事。结合“数据要素×”大赛经验，根据各类要素特点和不同要素协同发展需要，打造相关赛事，吸引社会广泛参与，激发多元主体对于要素应用的活力与创造力，发掘更多有助于要素优化配置的可行方案。

第三，促进供需动态平衡。一是统筹要素流通平台管理。推动公共资源交易平台、证券交易所、数据交易所、技术交易所、知识产权交易中心等各类要素流通平台信息互联互通，促进不同地区、不同类型要素流通平台间加强信息交互、业务协同，避免恶性竞争、市场分割。探索建立跨平台流通交易机制，推动要素在更大范围内实现优化配置，促进不同要素实现组合式集成化流通交易。二是培育发展第三方服务。培育壮大服务于要素市场化的专业化服务人员和机构，如农村职业经理人、技术经济人、数据经济人等。建立第三方服务标准规范和管理体系，提高专业服务人员和机构在要素供给侧提质优化、需求侧挖掘培育、供需匹配撮合方面的能力，助力要素供需两端高效对接。三是防范要素市场无序竞争。研究制定针对要素市场的竞争政策，明确不正当竞争行为的界定标准与处罚措施，加强对要素市场参与主体竞争行为的监管。充分发挥行业协会、商会等在规范要素市场竞争秩序中的引导作用，避免“内卷式”竞争。建立要素市场运行监测预警体系，及时发现异常波动、潜在风险并适度干预，避免要素市场陷入供需失衡之困。

（四）制度创新与实践验证相配合，全面保障要素改革科学化

制度创新离不开实践验证，但实践试点脱离改革任务安排的时序和节奏也将导致试点成效不明显甚至引发新的问题，削弱制度创新效力。“十五五”时期，要素市场化配置改革将涉及深层次的体制机制变革，部分改革需要向“深水区”挺进，应确保实践验证与制度创新相统一，形成有序可控的统筹推进机制。

第一，统筹规划改革试点任务与监测调度机制。根据《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，全面梳理2021年至2025年试点期间各项改革与制度创新的进展及成效，准确把握当前突出的短板弱项和下一阶段改革重点，统筹拟定“十五五”期间要素市场化配置改革的试点方向、数量和范围，为制度创新形成系统支撑。明确各项试点的任务书、时间表、路线图、优先序和关联性，实行清单化管理，确保各项试点实践有序进行。引入试点监测和调度机制，结合试点进展与制度研究情况，动态调整试点时间安排、点位安排、阶段性目标设定等要求，确保实践验证适配制度创新需要，为深层次体制机制变革提供有力支撑。按照“成熟一项、发布一项”的原则推进制度创新，确保改革不走样、不走偏。

第二，加强制度创新的系统性、精准性和先进性。在全面总结试点实践经验的基础上，系统谋划制度创新工作，增强制度出台的系统性，避免简单将试点成果堆叠为碎片化举措。围绕市场所需所盼，准确把握新产业、新技术、新业态发展态势，开展针对性制度创新研究。积极推进加入以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《数字经济伙伴关系协定》等为代表的国际高标准经贸规则，主动对外输出我国基于试点验证形成的首创性、标志性制度创新成果，参与、引领国际规则制定修订，以制度型开放加大要素改革力度和范围。

第三，加强地方创新突破与政策支持配套的动态适配性。在法治框架内赋予改革前沿地区适度的制度创新自主权与改革弹性空间，允许部分有条件的地区率先开展土地指标跨区域交易机制完善、跨境职业资格互认、金融服务业对外开放领域和范围扩大、数据要素跨境自由流动等“硬骨头”改革。健全支持地方创新突破的政策法规动态调整机制，通过授权立法、专项法规修订等方式为突破性改革试点提供法治保障。构建创新突破试点的全过程风险防控体系，完善重大改革试点举措的事前风险评估、事中动态监测与事后应急处置机制，提升突破性试点的安全边际与容错空间，为破解要素改革深层次体制机制障碍提供更多样本。

（五）畅通流动和保障安全相结合，切实确保要素改革可持续

实现要素市场化配置必须保障要素畅通流动，而要素安全流动则是实现要素市场健康发展和改革可持续的前提。“十五五”时期，应正确认识并妥善处理要素改革进程中发展和安全的关系，推动要素改革走向深入。

一方面，进一步促进要素流动。一是着力促进城乡要素双向流动。充分发挥全域土地综合整治的平台作用，加快建设城乡统一的建设用地市场，完善城乡建设用地增减挂钩机制，优化城乡用地布局。完善农业转移人口市民化体制机制，促进农业转移人口尽快融入城市；完善城市人才参与乡村振兴体制机制，支持乡村设立流动岗位，支持农村以顾问指导、项目合作、技术入股、短期兼职等多种方式柔性引才。完善农技推广服务体系，发展智慧农业，推动科技下乡。支持乡村工匠等农业农村人才开展技艺传承和技能培训。发展农村数字普惠金融，常态化开展农业信贷直通车服务，支持以市场化方式依法设立乡村振兴基金，引导和规范农业农村领域社会投资。同步推进“智慧城市”和“数字乡村”建设，推进城乡数据整合应用。健全覆盖城乡的资源环境要素市场化配置体系，实现城乡间降碳、减污、扩绿、增长协同推进。二是着力实现区域间要素自由流动与一体化发展。支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区等率先打通区域壁垒，形成要素跨区域流动制度规则；在区域间率先打造互联互通的金融服务、科技成果、数据等要素共享平台，促进要素跨区域无障碍流通交易，并形成可复制可推广经验。三是着力促进先进生产要素向发展新质生产力集聚。重点支持算力中心、大科学装置等基础设施建设和战略性新兴产业、未来产业发展的用地用能要素配置需求；推进新型研发机构建设，提高科研活动组织、科研人员聘用的灵活性，“松绑”科研经费使用限制，引入科研成果市场评价机制，提高科研质效；优化政府投资基金考核机制，积极发展长期资本、耐心资本，专注于“投早、投小、投硬科技”，对突破关键核心技术的科技企业开通上市“绿色通道”，完善全生命周期科技金融服务体系；推动高质量数据集建设与推广，更好赋能人工智能、生物技术、低空经济等前沿领域。

另一方面，切实保障要素流动的安全性。正确认识要素安全与要素流动的关系，树立保障要素合理流动而非防止流动的发展意识。强化对要素市场各类交易平台、参与主体、第三方服务机构和人员的监管，严厉查处数据造假、违法违规交易等行为。健全要素流通交易全过程监管体系，确保要素流通交易不损害社会公共利益。加快建设要素领域社会信用体系，明确交易流通信用信息披露、惩戒激励、信用修复等制度规范，健全政务诚信监督机制，以信用手段规范要素市场参与主体行为，提高社会监督能力和水平。强化要素流通交易平台网络安全保障，完善数据安全保护制度，防止敏感信息泄露。建立要素流通交易安全风险预案与处置机制，将安全风险控制在可承受范围内，确保要素改革稳健前行。■

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